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二、外政策性农业保险税收政策简述与经验借鉴
为了保证农业保险计划的顺利实施，各国(地区)都对政策性农业保险经营主体给予税收优惠（如表2所示），这些税收优惠措施对我国农业保险税收制度具有一定的借鉴意义。从表2的内容可以看到，无论发达国家还是发展中国家或地区，对政策性农业保险的税收优惠幅度均较大。首先是免税范围广，如美国、菲律宾等国家对农业保险免征一切税收；其次是税收优惠幅度大，如日本对农业保险开征的营业税和所得税低于其他行业，俄罗斯对农业保险获得的利润免税等;再次是激励作用强,各国(地区)通过农业保险的税收优惠政策，扩大了农业保险的覆盖面，保障了农民收入与农业经济的发展。我国应该借鉴境外农业保险的税收政策，推动农业保险的快速发展，借助政府扶持，将农业保险办成惠民事业。
三、进一步加大对政策性农业保险税收优惠的对策建议
（一）扩大涉农保险的税收优惠范围对农业保险经营免除营业税政策应当按照近期实施的《农业保险条例》精神，适用于农林牧渔业保险，覆盖种植业、林业、养殖业，进一步扩大《营业税暂行条例》第8条规定的农牧保险范围。条件成熟之后，还可以进一步扩展到有关农民人身健康、财产安全、农田水利设施等。政府应该结合农村经济发展的需要，制订相应的财政补贴和税收优惠政策。
（二）扩大农业保险经营组织的税收优惠范围政策性农业保险的税收优惠政策范围要从经营政策性业务的商业保险公司扩展到经营政策性农业保险业务的各类保险组织。我国《农业保险条例》第2条规定，经营农业保险的保险机构“是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”。《条例》从我国实际出发，确定商业性保险公司和其他合作互助保险组织都有参与经营政策性农业保险直保业务的权利。因此，对于互助保险公司等非盈利组织的政策性农业保险业务应进行税收减免，这在很大程度上可以缓解国家财政对政策性农业保险的资金扶持的压力。
（三）配合营改增的实施，改进政策性农业保险税基计算方式当前国内普遍是以保险经营主体通过经营保险业务而向投保人收取的全部款项作为其营业税的征缴税基，存在不合理性。由于保险机构总保费收入中相当一部分的最终所有权并不归其所有，可能会作为赔款方式支出，因此，把保险经营主体收取的全部保费收入作为其缴纳营业税的计算依据需要改进。当前可以结合国家营业税改增值税的政策，积极探讨金融保险业营改增的措施，并结合政策性农业保险经营的特殊性，制定相应的农业保险税收政策。
（四）对政策性农业保险征收企业所得税要适当首先，改进按会计年度对保险公司征缴所得税的计算方法，实践操作中可以以农业风险发生的周期为计量期间进行征税。对于政策性农业保险业务利润的企业所得税计征可采用更加灵活的方式，加强对农业保险的政策支持。如果在一个计量周期内其利润结余总额小于保费收入的一定比例，就对其予以免税；如果利润结余的总额超过保费收入的一定比例，就对超出部分计征企业所得税。这样做有利于增加经营政策性农业保险业务的准备金积累，降低保险费率，提高农民的保费支付能力。其次，我国现行税收制度对经营中央、地方财政进行保费补贴的农作物险种业务的保险公司，还可提取巨灾风险准备金，以不超过保费收入的25%为准，并在企业所得税前列支，结余部分则全部作为保险公司当年利润予以征纳所得税。因此，建议对农业保险征收企业所得税要适当，对承担赔偿责任的大灾风险准备金不征收所得税。
论文内容摘要：本文在分析农村税费改革后乡镇财政困境具体形成原因的基础上，就贵州乡镇财政如何走出困境提出了针对性的对策建议。近年来，随着农村税费改革的不断深入开展，乡镇政府的财政困境成为影响农村基层政府管理和农村发展的突出问题。
农村税费改革实施至今日，农民的负担大幅度地减轻了，农民种地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍存在财政困难，财政收入较税费改革前大大减少了。贵州作为西部经济欠发达的省份的乡镇，其下属乡镇的财政收入税费改革前主要靠农业税，取消农业税后乡镇政府的税外收费的途径没有了，直接减少了乡镇的财政收入。
农村税费改革后贵州乡镇财政现状
而在财政支出方面却有增无减，使得财政更加难以平衡，主要表现为：
（一）财政赤字现象突出
随着贵州农村税费改革的不断推进，农民减负力度的逐年加大，乡镇财政平衡不断地被打破，乡镇尤其是以农业为主的乡镇其财政增收压力逐年增加。而另一方面，农村税费改革使得乡镇财政支出逐年增加，这是因为农村税费改革后，国家取消了“三提五统”，实行“一事一议”的制度，使支出压力逐年加大。收入增加的困难和支出逐年加大，使得财政赤字现象突出（见表1）。
从表1可以看出：贵州乡镇财政收支差额在逐年加大，2003年财政赤字1.94亿元，2004年财政赤字1.26亿元，2005年财政赤字7.73亿元，2006年财政赤字8.57亿元，2007年财政赤字22.96亿元，2008年财政赤字29.73亿元。
（二）债务负担沉重
由于出现年复一年的财政赤字，乡镇政府不得不靠举债来维持乡镇的运转，主要通过向银行、信用社、单位和个人贷款。近年来，有些乡镇的债务到了还款高峰期，大部分债务已成为“呆账”、“死账”，难以解决债务到期归还的问题。根据对贵州乡镇债务的现状分析，本文认为乡镇债务主要呈现三个特征，第一，隐蔽性强，透明度差。对于乡镇债务的规模很难估算，不像企业那样有清晰的财务数据。第二，违约率高。乡镇政府属于政府部门，在企业与商家之间属于强势的一方，因此乡镇政府利用强势进行违约的可能性很大，严重损害乡镇政府形象。第三，缺乏完善的债务管理体制。乡镇不具备上级政府那样完善的债务统计和预算制度，缺乏统一的统计口径。
农村税费改革后贵州乡镇财政困境原因分析
（一）取消农业税后税源减少
（二）财政转移支付不到位
税费改革后，由于乡镇财政收支缺口不断增大，取消农业税后更是困难，因此通过转移支付制度弥补乡镇财政缺口就很重要。然而，由于农村税费改革的财政转移支付制度不健全，导致转移支付资金被挪用、占用的现象比较普遍。当乡镇财政发生困难时，许多转移资金根本无法到达乡镇，使得乡镇财政更紧张。另外，通过上级下拨的转移支付资金不能有效地发挥弥补农村财政缺口、均衡财政能力的作用。
（三）乡镇政府机构臃肿且财政开支过大
目前来看，我国已有的农村乡镇机构改革主要是围绕税费改革来进行的，改革的目的主要是为了减轻农民负担，因此在农村乡镇机构改革方面，主要从减少人员、减少项目、减少开支来着手。截至2004我国乡镇数量为36952个，民政部预计，到2010年全国乡镇数量将保持在3万个左右。目前大多数乡镇人口在3万以下。根据统计资料显示，目前贵州共有1543个乡（镇、行政办事处），共有行政、事业编制人员41万名，包括中小学校教职工，实际在编人员近39万人。乡镇财政支出大部分用于行政、事业单位的人员工资支出，加大了财政开支压力。
农村税费改革后乡镇财政摆脱困境的对策
（一）完善转移支付制度
（二）推动农村税费改革深入开展
乡镇机构臃肿庞大，人员严重超编，乡镇财政支出大部分用于行政和事业性支出，这是现今乡镇机构的状况。要改变这种现状，就必须加大乡镇机构改革力度，根据当地农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，精简乡镇机构编制。严格控制乡镇机构的数量，减少新增人员。在这方面可以借鉴贵州毕节地区加强乡镇机构编制的工作方法。毕节地区为加强对乡镇机构编制和实有人员的管理，坚持全区乡镇机构编制和实有人员只减不增，从2005年起就严格按照中央和省的有关文件精神认真开展了乡镇机构编制和实有人员的管理工作。经过几年的努力，实现和巩固了确保全区乡镇机构编制和实有人员只减不增的预期目标，取得了明显成效。
（三）化解乡镇债务
首先要增强乡镇自身的财政能力，提高化解债务的能力。发展才是硬道理，在取消农业税的时代背景下选择适合发展的产业规划模式。其次加强领导，分类化解债务，防止新债发生。政府要积极研究债务形成的原因及对策，改变“新官不理旧事”的现状。在化解债务方面上级政府应给予乡镇政府支持，加大对乡镇的资金援助。在防止新债方面要集中本乡镇的自身财力，加强财务管理，强化收入管理和严格支出管理，合理预算。
参考文献：
1.庄丽杰.论农村税费改革后的几个难点问题[J].农业经济，2005
论文关键词：农村；家庭养老；社会养老；保障；机制；建设
一、当前我国农村家庭养老的现状分析
随着新经济时代的到来，我国农村社会和农民家庭经济状况发生了巨大变化，家庭养老作为农村养老的主要方式受到前所未有的冲击，传统的家庭养老观念也随之发生转变。这主要表现在以下几个方面。
1．农村老龄化步伐加快第五次全国人口普查有关数据显示，我国人口年龄结构发生了较大变化，农村老龄化步伐日益加快。目前，全国农村老年人口近6000万．老年人口正以每年3．2％的速度递增。预计到2050年，全国老年人口将增到4．12亿，这些老年人大部分居住在农村。而农村家庭规模的逐步小型化使传统的农村家庭养老负担更为沉重。我国31个省、自治区、直辖市共有家庭3．4837亿户，家庭总人口为11．9839人，平均每个家庭的人口为3．44人，比1990年人口普查数3．96人减少了0．52人。换言之，由于我国实行计划生育政策，我国一对夫妻平均要赡养4个老人，抚养1个或2个孩子，因此传统的完全依靠家庭养老的方式难以应对农村老龄化所带来的压力与负担。
3．农村医疗问题突出随着农村的实施，农村集体经济基础受到冲击，许多农村合作医疗机制解体。农民尤其是农村老人看病难、买药难、住院难成为农村医疗的主要问题。据调查显示：农民生病因无钱而未就诊的比例，由1985年的4％上升到1999年的24％，在贫困地区，农民患病未就医的达到72％，应住院而未住院的89．2％；因无钱支付医药费，农村中因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的30％一40％，有的地方高达60％以上。而农村老人又是农村生病群体中的高发对象，因此传统的农村家庭养老模式对农村老人的就医爱莫能助。
4．农村贫困形势严峻根据我国政府2000年划定的贫困线标准(人均收入635元)，我国农村仍有4000万人处于绝对贫困状态。相对城区来说，农村相对贫困是普遍存在的，农村家庭养老与城区社会养老的差距更大。因农村家庭贫困，要完全依靠家庭养老必然导致农村老人在经济和物质生活方面陷入困境；同时，把农村养老责任完全推给农村家庭承担，而国家和社会不承担任何对农村老人的关爱和救助责任，无疑有悖于国家应当履行的社会职能与道义。
5．农村老年人需求层次提高随着社会发展和生活水平的日益提高，农村老人们除了需要物质生活的保障和满足，其精神层面的需求也有所提高。农村老人渴望得到更多的社会需要方面的满足，如感情需求表现为老有所爱、老有所为；发展需求表现为老有所乐、老有所亲、老有所学、老有所美；价值需求表现为老有所为、老有所用、老有所成；归宿需求表现为老有善终。然而在传统的农村家庭养老模式中，由于农村老人经济方面的不独立，完全依靠儿女的照顾，在经济、感情、社会交往等方面常常受到儿女的过多干涉，因而无法获得更高标准和多方面的需要的满足，更谈不上完全自由地追求高层次的物质和精神方面的享受。
二、构建我国农村社会养老保障机制的现实意义
1．有利于减轻农民负担建立农村社会养老保险和社会医疗制度，保障农村老年人能按月领取到或多或少的生活补助或退休金，享受到合作医疗等诸多好处，可以在一定程度上减轻现阶段农村家庭的生活负担。构建农村社会养老保障机制本身就是对农民的扶贫济困。
2．有利于计划生育政策的推行实行计划生育是我国的一项基本国策，但计划生育工作却与农村传统的养儿防老、重男轻女等思想产生一定的冲突。我国推行的计划生育政策之所以在某些地区执行得不甚顺利，其原因之一就是农村养儿防老仍然是一种现实需求。构建农村社会养老保障机制能解决农民老有所养、病有所医、终有所靠等问题，“有助于减轻农民的养儿防老思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行”。
4．有利于实现国家对农村老人的社会关怀
三、我国农村社会养老保障机制建设的主要途径
关键词：财政政策国债投资经济结构减税
根据目前中国经济社会发展的现状，近年来，积极的财政政策仍然是必然的选择。但是，若这种政策只是靠增发国债来带动政府投资的扩张，财政债务风险会不断加大。所以，寻求化解财政风险和解决需求不足的有效措施和研究积极财政政策创新问题，至关重要。
积极财政政策取向
当前，我国国民经济发展正处于一个重大的战略调整期。论文百事通2003年GDP增长9.1%，从拉动经济增长的因素看，主要是投资和出口。在9.1%的经济增长率中，投资拉动的贡献为70.95%，远远高于2001年的49.3%和2002年50%的水平。投资增长过快的主要原因是有些地方盲目上项目，低水平重复建设投资过多。2003上半年中央安排的固定资产投资项目总额同比实际下降了7.7%，而地方政府的投资额同比增长了41.5%。以房地产为代表的一些行业已经出现投资过热，连续三年增幅均在20%以上。2003年外贸进出口总额达8512亿美元，增长37.1%，其中出口4384亿美元，增长34.6%，进口4128亿美元，增长39.9%，有力地拉动了经济增长。在强劲需求拉动下，价格总水平开始上升，通货膨胀的压力开始凸现。面对中国国民经济运行过程中出现的新问题，今后一个阶段内，国家宏观调控的重点是在控制总量的同时，根据国际和国内形势的变化，从调整结构入手，适时适度地调整积极财政政策的着力点和实施的力度。财政政策应由政府直接投资拉动经济增长转变到解决长期性、战略性、结构性的问题上来。’
首先，根据客观经济形势的发展变化，在继续实施积极财政政策，保持宏观经济政策连续性和稳定性的同时，适当地减少长期建设国债规模，并逐年适度增加中央预算内经常性建设投资。
其次，按照建立和完善公共财政的要求，紧紧围绕“五个统筹”，把机制创新作为积极财政政策调整的重心。主要是通过改革财政投入机制，拓宽积极财政政策来支持国民经济发展的思路。财政政策要更多地发挥税收、贴息、政府采购、转移支付等多种财政杠杆，随着改革的深入，积极财政政策将逐步融于公共财政政策中去。
加大经济结构调整力度，增加有效供给
目前，我国经济结构存在的主要问题是：农业基础十分簿弱，现代化程度低，劳动生产率低下；工业和建筑业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后。在这种状态下，增加需求仅仅依靠积极财政政策肯定是很难凑效的，必须通过调整经济结构来实现。
要加大对农业的投入，着力解决“三农”问题
首先，用长期建设国债进行农村的水、电、路等基础设施建设。农村的基础设施建设具有投资少、工期短、见效快、经济和社会效益好的特点，它不仅可以创造农村劳动力就业机会，增加农民收入，启动农村消费市场，而且是调整农村产业结构的最佳路径。其次，加大防灾、生态保护的投入，加强生态建设和农村公共卫生体系建设，这些项目社会效益好，主要靠财政投资。再次，增加农业科技投入。农业劳动生产率的提高，要依赖于农业科技的进步，科学技术的推广和农户教育水平的提高，国家应尽早启动农村教育扶贫工程。这是公共财政支出的重要内容。最后，利用财政补贴，财政贴息等手段来引导和扶持那些既有经济效益又有社会效益的农业投资项目。积极深化粮食流通体制改革，加大对种粮农民的直接补贴，提高农民收入水平。
对第二产业传统部门的产品升级换代，杜绝低水平重复建设
调整结构，保证重点。按照经济结构调整目标，除了保证国家重点基础产业的投资外，还应支持工业战略改组、优化与升级，进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战略，使其尽可能从一般竞争性领域退出，让位于具有更高效率的其他企业。这不仅是国有企业自身和国民经济整体发展的需要，而且也是集体企业、个体企业、民营企业、私营企业和混合所有制企业发展的需要。对那些经战略性改组后有必要续存下来的国有企业，除少数关系到国计民生的重要企业继续保持独资外，对大多数国有企业都要进行规范化的股份制改造，以建立现代企业制度，强化国有企业作为市场主体的功能。当然，在结构调整与升级过程中，财政增量投入总是有限的，重点是盘活存量资源，使存量资源在不同产业、地区之间流动，而存量资源的流动是资本重新优化组合的结果。关键问题是目前我国一方面缺乏资本退出的必要条件即产权的市场化；另一方面又缺乏资本补偿的机制。在市场经济条件下，与结构调整和升级相联系的资本补偿就需要财政政策支持。财政可以通过发行长期专项国债来收购、封存或淘汰那些生产能力过剩的资本，使过剩领域的资本得到全部或部分补偿。
要合理运用政府采购，促进产业结构调整
产业结构的核心问题是资源、劳动力、投资等生产要素的合理流动，政府采购作为市场中最大的购买者，它可以引导生产要素向产业结构的合理方向流动。通过有计划有目的政府采购，使得需求结构处于引导产业发展方向的态势。目前我国房地产，汽车等投资增长过快，如果政府采购在一定时期内不抑制这些耐用消费品的需求，必然促使生产资料价格上涨，在目前内需不足的情况下，就可能产生通货膨胀的危险。当然，在短期内，政府仍然需要有计划地适量增加投资过热的产业
的消费需求，来消化投资过热产业的投资产品。否则，会导致生产产品过剩，很有可能形成经济滞胀。
建立健全社会保障体制，启动消费
连续实施六年的积极财政政策，虽然保持了经济的较快增长，但消费需求不足的现象仍然突出。其主要原因是居民的社会经济预期对供求关系的影响力加大，居民的低收入、高支出预期，已成为扩大即期和中远期消费需求的障碍。因此，近期需要进一步加大财政政策对启动消费需求的支持力度。一是尽快建立健全城市和农村的社会保障体系，适时开征社会保障税，建立社会保障预算，增加社会保障支出，消除大多数居民增加消费的后顾之忧，提高消费信心和消费水平，促进经济良性发展。二是稳定居民的收支预期，增加城镇中低收入者的收入。继续贯彻执行企业“两个确保”和城市“低保”政策，加大对困难群体的财政扶持力度。三是进一步深化农村经济体制改革，选择可行措施来解决“三农”问题。切实提高农民收入水平，有效地解决农村消费不足的问题。四是消除限制消费的体制性、政策，改善消费环境，启动居民消费，拉动经济增长。
深化税制改革，促进投资和消费的良性循环
对消费行为减税，以刺激消费当前，一般性消费品已在我国城市家庭趋于饱和，城市居民的消费结构发生了很大变化，城市居民的消费倾向已开始向汽车、住房、教育等更高级的消费升级。借鉴美国等发达国家的做法，为了培育新的经济增长点，可以将减税政策与银行的消费信贷结合起来。对政府鼓励的特定消费行为如居民购买住房、汽车、教育等消费贷款利息允许抵免个人所得税。因此，建议政府应尽快制定消费贷款利息允许抵免个人所得税的优惠政策，以达到扩大内需，引导社会生产结构的调整与升级的目的。新晨
对投资行为减税，鼓励投资，特别是吸引民间投资
为了鼓励企业不断引进新技术新设备，可以将减税与扩大投资需求结合起来。
进一步扩大企业所得税的抵免范围。对企业引进新技术新设备和国产设备进行技术改造的投资都应按一定比例允许抵免企业所得税，以鼓励企业投资，推动国内企业技术装备的进步，提高其竞争力。
逐步推进增值税制改革，由生产型向消费型转变。我国现行的增值税是从1994年起实行的一种生产型增值税。这种生产型增值税使得企业外购设备的投资越多，不能抵扣的税金就越多，这样就抑制了投资和设备更新及技术进步，导致基础产业和高新技术产业税负重。而且生产型增值税存在一定程度的重复征税，使得国内产品税负重于国外产品，税负不公，不利于公平竞争。改为消费型增值税后，进行固定资产投资缴纳增值税允许抵扣，不仅可以鼓励企业投资，带动民间投资，增强企业自主投资的动力，逐步形成社会自我投资的增长机制，而且可以鼓励企业进行技术改造和设备更新，提高企业的供给水平。增值税转型后，应尽快对纳入抵扣的固定资产的范围做出严格的限定。
继续完善农村税费改革，改善农村消费环境，一是全面推进农村“费改税”工作，取消不合理收费，进一步规费收费。二是逐步从以税代费改为费税全免。为了从根本上减轻农民负担，应逐步降低农业税率，直至取消农业税，实行城乡统一的税制，即对从事农产品生产和交易的农民只征增值税和个人所得税，不征农业税。三是对农民个人和个体工商业户缴纳增值税、营业税和个人所得税时，进行适当地税收减免照顾，促进农民增加收入，启动农村消费市场。
参考资料
1.刘立峰，《国债政策可持续性与财政风险讨论会综述》，《宏观经济研究》，2001年第5期
在我国由于从1980年开始实行的以“分灶吃饭”为特征的财政包干体制在“包活地方”的同时却“包死中央”，中央财政困难加剧，为了解决中央与地方在财政分配关系上的矛盾和各地区各自为政、诸侯经济割据等所造成的“弱中央、强地方”的局面，同时也因包干体制与市场经济体制日益相悖，于是1994年国家实行了分税制的财政体制改革。
分税制实行后，中央顺利实现了提高“两个比例”的预期利益，中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，由于政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，这样经过层层的截留后，致使处于行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境。
一、基层政府财力的上收
1、财政收入增量大头被中央和省拿走。分税制中央采取“承认既得，增量调整”的政策，按1：0.3的系数来确定税收返还，即各地区增值税和消费税每增长1%，中央财政对该地区的税收返还就增长3%。“1：0.3系数”设计初衷主要是为了保证中央财政稳定的拿到地方财政收入中的增量，并逐步加大中央财政在增量分配中的集中力度，这是分税制为提高中央财力比重而设计的一项重要机制。
由于税制改革形成这种新的利益分配机制，每年上交中央和省的收入量大幅增长，上缴中央和省收入比例较大，收入的增量大头都被中央和省拿走。财政收入的净量增长慢。这种财力集中的形式，具有强烈的累计下级政府财力的效果，且“1：0.3”是个累进的财力集中机制，每个上级政府均对自己下一级政府采用这个比例扣留一部分税收返还。中央对下的税收返还，省级财政扣留一部分，地市财政再扣留一部分，层层截扣，等到最后到基层政府即县乡政府的时候，已是上级各级政府分割利益的最末端，因此这种新的利益分配方式造成基层政府财力增长的萎缩，分税制后，县乡财政流行这样的说法:“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘。”
2、地方政府财政自给率下降。财政自给率是体现本级财政自我供养程度的一个衡量标准。财政自给率=本级组织收入/本级支出，用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。从收入方面看，影响财政自给率的因素，除了地方经济财源的丰歉程度以及地方收入组织的努力程度以外，最重要的是由财政体制规定着的各级政府间初次的财源分配关系（不含财力上解等资金转移）。这个分析指标可反映政府的可支配财力状况。
分税制实现了中央政府要提高“两个比例”的目的。分税制后，中央财政收入上涨很快，中央财政的自给率大幅上升，与此同时，地方政府的财政自给率整体下降。在地方各级财政中，自给率下降幅度最大的是地市财政，其次为乡镇财政，再者为县级财政，省级财政下降最小。主要原因是中央的“增量调整”是针对增值税和消费税进行的，而这种流转税种在工商业发达的地区份额较大，因此在城市地区是这“两税”增长较快的地区。
2002年推行的农村税费改革，为解决税费改革过程中出现的县乡财政困难局面，中央财政和各省市财政明显加大了对县乡财政的转移支付力度。到2004年底，中央财政为地方减除农业税增加转移支付524亿，各省级政府也在此基础上增加了150的亿元的转移支付；从2005年起，按照“以奖代补”的思路，中央财政又安排了150亿元对地方实施“三奖一补”政策，以缓解县乡财政困难的局面。这些新增的补助收入在整个转移支付里面占了1/3左右甚至还多，同时也使得这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。
2、转移支付的主要形式。（1）税收返还。在转移支付里面，税收返还占了很大比重。财政增加的大部分收入都要返还给地方，这种做法虽然和以前差不多，但实质却发生了变化，“这是因为与原有体制比较，中央税与共享税由中央税务机构征收，可以保证中央财政的税基不受侵蚀，抑制中央财政比重不断下降的趋势”。因为税收返还是按一定的条件核定的，因此有利于地方政府约束财政支出。总之，实行比较规范的中央财政对地方的税收返还与转移支付制度，能增强中央的调控能力，税收返还又是中央和很多省份作为对下级政府集中财力的手段之一。
（2）专项补助。专项补助在省以下各级政府的资金转移中非常重要。尤其是对于县乡基层政府而言，专项补助占上级转移支付的比重更高。以1999年全国地市县合计的转移支付为例，专项补助所占的比例接近40%。在县转移支付中，一直占1/5左右的比重。
目前各省对地市、县都有专项补助。专项补助属于有条件的补助，为保证地方也投入必要资金，大部分采用“配套补助”的方式。上级政府为了贯彻中央的意图，想通过配套补助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用资金。但在专项补助的资金分配上，没有一个制度化的安排，随意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上级哭穷，往上跑，争取资金，“会哭的孩子吃奶多”，对专项补助资金的决定上，往往都是“拍脑袋”决策，机动性大，很多都是非规范的体制安排。
3、工商各税。
（1）县财政原主要工商税源转化为中央财源。分税制后，主要体现在县级财政的工商税种为：筵席税（56%）、耕地占用税（近50%）、城市维护建设税（20%以上）、房产税（1/4以上）、土地增值税（20%以上）、契税（约20%）、城镇土地增值税（约20%）。这些小税种，规模都不大，但却占了县级财政一半以上的收入。乡镇财政收入里面增值税、营业税、企业所得税三税所占比重最小，有近一半的税收靠农业四税、屠宰税、筵席税等比较小的、收入不太稳定的税种。这种财力分配不均的状况就造成县乡两级在分税制后财政财力薄弱。
（2）工商税地位的下降。分税制后，工商税收在县财政收入中的地位发生了变化。从纵向看，与分税制前相比，在本级财政收入的比重下降。明显的变化就是1994年和1993年，下降了近20个百分点，到税费改革后，比重又持续下降。从横向看，转移支付成为这个时期的主要财源，替代了工商税收在县财政收入中的主导地位。除了从1997年到2000年中，工商税收占预算内收入中的比重高于转移支付以外，其余年份都比其低，在2002年税费改革后，因为中央增加了转移支付，因此工商税收的地位更是明显下降。在县财政中的主体地位被置换，县主要财源转变为转移支付。
三、预算外资金的膨胀
四、对未来县财源的探索
改变了县级财源结构，增加县级财政收入。最根本的思路是应该建立一个自己的稳定的财政收入机制，作为一级政府，县应该有自己的主体税种。
财产税是一个古老的税种，在西方颇受推崇。比如英国在13世纪初开征的“丹麦金”（Damegeld）就是土地税的前身。由土地税慢慢开始发展起来的各国税制，到近代以后为了国家财政支出的需要，又补充了一些税种，比如地方所得税、地方销售税、社区税、人头税等。
在发达国家里，很多国家都是以财产税作为地方税体系的主体税种。英国和爱尔兰只有财产税一种地方税，美国也是财产税为主体税种的典型国家。1992年，美国财产税收入占州和地方政府两级财政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。
因为财产税不容易产生流动性，财产有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，纳税人很少能避税；财产税以财产价值为课税对象，税基稳定，具有不可转移性，可以预测；财产税税源明确，便于征收、稽查和管理。财产税在我国的地方各级财政的分布上，地市级财政和县级财政的分布比较比较高，因此财产税可以作为低级次的政府（县和乡）税收体系中的主体税种。
目前我国财产税类主要有：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税、契税、耕地占用税等9个税种。税种虽然不少，但总额较小，1999年财产税约计500亿元，占地方税收总额的10%左右。
【参考文献】
[1]腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，[M]经济科学出版社，2003年5月。
[2]樊丽明、李齐云：《中国地方财政运行分析》，[M]经济科学出版社，2001年12月。
[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。
一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。
三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求
从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。
财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。
行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。
论文摘要：我国环境优美，资源丰富，但多年来经济粗放式发展，造成国家资源的惊人消耗和环境的严重污染，主要表现在：土地资源和森林面积急剧减少，矿产资源开采过度，水大量消耗。同时，由于产业重点发展工业，直接导致了水、大气、化学物排放、固体废料、噪音污染加剧。国家已经意识到了节能环保问题的严重性，在“十七大”报告中明确指出，在21世纪我国要节约资源开发，坚定不移发展循环经济的战略思路。在上述背景下，从维持经济活动的连续性和保持经济增长的角度，运用税收作为主要干预工具，力促经济增长方式平稳较快转变。对我国目前税收体系中有关税种的现状及存在的问题应有足够的认识，对构建我国绿色税收体系的可行性和一些具体设想以及一些完善资源税方面应有思路和对策。
党的十七大报告已经明确了我国经济发展的新思路，要求政府采取恰当手段对环境污染进行控制，因此笔者认为改革传统税收制度，建立绿色税收体系已经刻不容缓。
一、我国现行税制中有关绿色税收的现状及存在问题
长期以来，我国以排污收费制度作为控制污染的主要手段，没有专门的、系统的以环境保护为目的的税收制度，只是在一些税种中有一定的环境保护的性质和功能，具体存在以下税种：
1．资源税。我国资源税开征于1984年，其征收范围主要包括矿产资源和盐等，其征收目的主要是调节在中国境内从事资源开发的企业因资源条件差异而形成的级差收入，因而没有充分考虑到节约资源和减少污染的功能。同时，由于征收范围较窄，许多重要的自然资源，如森林、海洋、淡水资源等未列入征税范围，不利于对自然资源的全面保护。
2．城镇土地使用税和耕地占用税。城镇土地使用税和耕地占用税均与土地使用有关，分别于1988年和1987年开始征收，其目的是促进合理使用城镇土地和农用耕地资源，保护有限的土地资源，恰当调节土地级差收入。这两个税种的税收收入额较低，根据国家统计局的数据，2007年全国城镇土地使用税收入为91．57亿元，全国耕地占用税收入为89．9亿元，两者之和仅占全国税收收入的不到1％。较低的征收力度使得这两个税种对于促进土地的节约和合理利用的作用并不明显。
3．消费税。我国于1994年开征消费税，其目的在于抑制超前消费，调整消费结构，贯彻国家消费政策和产业政策，增加财政收入。其中，对汽油和柴油及机动车如汽车轮胎、摩托车和小汽车等五类产品征收消费税，与环境有比较密切的联系，在一定程度上起到了减少消费、降低污染、保护环境的作用。但是，由于人们收入水平的提高和需求结构的变化，此类征税对于控制消费的作用并不是很明显。
4．增值税。增值税对于环境保护方面的作用主要体现在对利用废弃物进行生产的企业和产品采取低税率或者免税的政策。由于增值税具有中型税收的特点，所以在绿色税收中的作用较弱。
5．固定资产投资方向调节税。固定资产投资方向调节税于1991年开始征收，其目的在于配合国家产业政策，引导投资方向，调节投资结构。对于国家重点发展且符合环境保护政策的项目如农林、水利、能源等领域实行零税率，对于国家鼓励发展但可能对环境造成一定损害的项目实行5％的轻税率，而对于国家限制发展的规模小、效率低、污染重的项目实行30％的高税率。该税种对环境保护具有一定的事前预防作用。但是，由于该税种是与国家的产业政策联系在一起并受其制约的，因此，在实施过程中可能会受到经济利益和目标的限制，致使部分不符合国家环保政策但有可能带来较高经济利益的项目享受较轻的税率。目前，对于2000年1月1日后新发生的投资额已经暂停征收该税。
二、构建绿色税收体系的设想
1．改革排污收费，开征环境保护税
（2）水污染税。对排放废水的企事业单位及生活废水的城市居民征税，确定一定的标准，根据纳税人的废水排放量和浓度进行折算，实行有差别的累进税制度。（3）固体废物税。对包装饮料的包装物、废纸、纸制品、旧轮胎等废物按其体积和类型进行定额征收。（4）噪音污染税。对生产经营过程中产生噪音的生产经营者征收，以造成的噪音超过人或动物的承受能力的分贝值作为征税的依据。（5）能源税。在征收对象上有煤炭、汽油、柴油、天然气、液化气等，应根据不同种类设计不同的征收方法和标准，对使用量超过既定标准定额的，实行累进税率。
对以上构建的五种税，在征收的过程中，实行追究责任制，根据使用、消耗、排放量的大小，坚持“谁使用、谁污染，谁负税”的原则，实行专款专用，同时将环境保护税收入作为环境保护方面的专项资金。
2．完善资源税
3．制定和规范环保税收优惠制度，完善现行税收优惠政策
关键词：林业项目；差别补贴制度；差别税率制度
林业不仅可以推动社会发展，稳定生态平衡，同时有利于促进经济的发展与进步，是经济和社会可持续发展的重要基础。而林业的建设与发展一方面和行业的发展阶段有关，另一方面与公共财政有着密切的联系。基于此论文就林业项目差别财政扶持制度设计进行了研究。
1林业项目差别财政扶持制度设计的必要性分析
随着公共财政制度的逐步建立，我国政府在生态环境改善与建设等方面做了很多努力，但政府对林业投入方面依然存在很多比较突出的问题。其中林业投入不足表现最为明显，已经成为进一步提高我国林业综合生产能力的最大障碍。近年来，林业事业的发展越来越快，林业生态建设资金的需求进一步加大，这样使得林业建设任务与资金不足的矛盾进一步加剧。因此，建立林业可持续发展长效投入机制十分必要，这是解决政府林业投入与林业实际需求不足矛盾的最有效的措施。
2林业项目差别财政扶持制度设计内容分析
具体而言，林业项目差别财政扶持制度设计主要包含以下几个方面的内容。
2.1建立林业项目的评价机制
对林业项目的客观评价是建立林业补偿制度的前提和基础。不同的林业项目的性质存在很大的差异，而且林业是多效益行业，对社会的贡献不仅表现在经济效益上，更多地体现在社会和生态效益上。无论是生态林还是商品林，都能同时带来生态效益、社会效益和经济效益，只是表现出来的效益程度不同而已。
2.2保证财政倾斜的公平公正
2.3提供林业财政投入的标准
目前关于林业差别补贴问题的研究还是比较多的。但是现有的研究主要是理论上的研究，操作层面的东西仍然非常欠缺。我国各级政府林业财政投入始终没有合理的标准。而本制度的设计就要求提供制定财政林业投入的标准，为各级政府在做林业财政投入决策时提供依据。
3林业项目差别财政扶持模型和制度设计分析
3.1林业项目差别财政扶持制度设计模型和方法如下。
林业差别补贴制度设计。林业项目效益的具有动态性，财政补贴也必须具备动态性，所以林业差别补贴制度设计宜运用财政滑动补贴模型。财政补贴主要是对林业项目的生态和社会效益进行补偿，该模型借鉴国际贸易理论中滑动关税原理，全面考虑了林业项目生态和社会效益动态性。具体制度设计过程中将补贴划分成两部分，次补和年补相结合。即在预测的基础之上对林业工程和项目进行一次性补贴，也称为初始补贴[1]。同时，各级政府根据辖区内需要补贴的林业项目情况，在考虑补贴资金量的基础上，对各项目依据生态和社会方面目前和未来贡献度，给予的一次性补贴。
3.2林业差别税率制度设计
林业税是对从事林业生产活动的单位或个人，征收的一种林业收入税，属于农业税的范畴。由于林业具有社会、经济和生态作用，所以林业税收既要将林业纳入整个社会的商品生产大循环，也要对森林公益价值给予肯定，并进行合理的补偿，这就决定了林业项目差别财政扶持制度设计是，可以实行林业
差别税率制度[2]。
3.3生态配额制或绿色证书制度设计
配额制是指对有限资源的一种管理和分配，是对供需不等或者各方利益不同的一种平衡方法。而绿色证书制度是对配额证明的一种形象描述。这种制度要求建立在对生态效益客观评价的基础上，由中央政府根据各省级单位的具体生态贡献度发放绿色证书，然后各级政府依次分配，最后分配到林业企业[3]。该绿色证书代表生态配额，可以在碳金融市场上出售给有减排任务的企业，达到生态补偿的目的，这样可以弥补森林生态补偿的公共财政资金不足的弊端。
4结语
论文关键词：税制设计税收政策税收管理和谐社会
一、有利于社会和谐的税制设计
在保证税收总体规模满足公共支出需要的同时，具体税制设计是社会和谐的重要环节。为此，必须在进一步完善税制的过程中，结合具体税制的特点，将社会和谐贯彻落实到税制设计的每一个环节。
1．建立以人为本的税制
教育、医疗卫生、养老等大笔支出常常会给民众带来沉重的负担。现行个人所得税制以个人为单位，没有考虑到家庭支出的需要，扣除项目偏少，且没有考虑到以上大笔支出负担。虽然这在一定程度上有助于个人所得税制征管工作的开展，但就现实而言，这样的个人所得税制没有做到以人为本，不利于社会和谐和民生改善。结合自行申报纳税方式的推广，应该进一步完善个人所得税制，适当扩大扣除范围，提高扣除标准，将按月计税改为按年计税，同时允许以家庭为单位申报个人所得税。
2．促进就业的税制
增值税从生产型向消费型的转型，能够让增值税的“中性”作用得到更好的发挥。与此同时，我们也要注意到，增值税转型对扩大就业有着积极意义。生产型增值税不鼓励投资，对投资甚至有抑制效应，自然不利于就业的扩大，而消费型增值税，由于固定资产投资所对应的增值税能够得到扣除，有助于投资规模的扩大，相应地，能够促进就业的增长。
更多的具体税制改革，需要在税制设计中融人促进就业的理念。企业所得税就是这样的一个税种。在设计企业所得税制时，应该考虑给带来更多人就业和再就业机会的企业，例如从事服务行业的企业予以税收优惠。
3．促进城乡同步发展的税制
4．促进环境保护和资源充分合理利用的税制
二、现行税制设计的主要不足
比照上述有利于构建和谐社会的税制设计要求，现行税制凸显出以下不足。
1．税种设计不够完善
税制的设计不科学，税收职能的发挥与社会管理的需要不尽和谐。一是征税依据没有体现市场价值。比如，不动产计税没有考虑市场价值实行动态征收，现行不动产税制仍然是依据历史成本为征税对象。二是征收范围仍然偏窄。我国现行的资源税并不是专门的环境保护税种，只是针对使用煤、石油、天然气、矿产品和盐等自然资源所获得的收益征收。对一些重要的非矿产资源，如淡水资源、森林资源等没有纳入征税范围，使得这些资源的使用成本偏低，变相刺激了这些非矿产资源的掠夺性开采和使用，加剧了生态环境的恶化。
另外，生态税收基本处于缺位状态，制约了循环经济的发展和生态环境的保护。三是主体税种功能弱化。1994年分税制改革，名义上形成了流转税和所得税双主体的框架，但事实上，由于我国经济水平较低，所得税没有成为主体税种，而仅发挥辅助税种的作用，从而使我国税制体系从中央到地方都是以流转税即间接税为主体的单一主体税制结构。个人所得税采用分项计征模式，税率和费用扣除方法不尽合理，加之征收管理薄弱，难以充分发挥对个人收入的调节作用，远未成为我国主体税种，因而在调节城乡居民收入差距方面的作用有限。四是企业所得税按隶属关系划分中央与地方的收入制度，严重制约了企业跨地区的重组、联营、兼并，不利于企业之间打破地域竞争。五是增值税与营业税并存，影响了增值税抵扣链条的完整性，也加大了这两个税种的征管难度；生产型增值税不仅无法彻底消除重复征税的弊端，而且抑制科技进z；消费税的征收范围偏小，调节力度不足。
2．间接税与直接税的比例不合理
“十五”以来，随着经济的发展和经济结构的变化，直接税的比重有所上升，间接税的比重有所下降。比如，内外资企业所得税和个人所得税占税收收入的比重，从2001年的19．2％提高到2005年的24．6％，国内增值税、消费税和营业税等流转税占税收收人的比重，从2001年的58．6％下降到2005年的53．7％，但间接税比例高、直接税比重低的格局并未发生本质变化。由于现行税制中流转税占税收收入比重过大，造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。同时，在具体税种的设置方面也有不少问题：有些税种重复设置，有些税种性质相近、征收有交叉；有些税种已经或者将要逐步失去存在的意义，该废止的没有废止，该合并的没有合并；有些国际上通行、中国也应当开征的税种没有开征。
3．税收负担的公平性亟待加强
4．税收调控力度欠缺
税收调节收入分配的力度不够，税收职能的发挥与社会公平正义的诉求不尽和谐。现行税收体制在公平税负，引导投资向落后地区转移，刺激贫困落后地区的消费和出口，将资源优势转化为经济优势和财力优势等方面还显得比较乏力。中国现行税制是以间接税为主体，间接税最大的缺点是逆向调节作用，收入越低，承担的税收负担相对越重。随着经济的发展，市场竞争的加剧，城乡居民收入不断增长，差距不断扩大，就更需要发挥税收的宏观调控职能，我国目前调节个人收入的税种只有个人所得税，而个人所得税收收入规模小，征管水平低，其占国家税收收人的比重很低，还没有成为我国地方税的主体税种，因而在调节居民收入差距方面作用有限。
5．地方税收体系不完善
由于地方税体系不完善，地方税收的聚财增收功能未能充分发挥，分税制将75％的增值税和全部的消费税划归中央，把以第三产业为主要税源的营业税划归地方，而经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，这就造成了地方税收收人不足，财政困难。而且我国现行税收政策存在城乡分割问题，如在城市征收个人所得税、企业所得税，房产税只在市、县、镇、工矿区征收，这种税收政策格局对调节城乡区域经济发展不利。加之我国财政管理体制不健全，没有一个明确、合理的税权划分与税权分配模式，从而造成了中央与地方事权与财权、财权与税权不相匹配的混乱局面。
三、和谐社会背景下税制设计的途径
(一)优化税制，强调公平与效率的兼顾
建立和谐社会必须实现税收可持续发展，既能尽可能地满足以国家为主体的财力分配需要，又不至于损害未来需要，从而使整个税收运行有利于经济、政治、社会的可持续和谐发展。从当前情况来看，强调税制公平与效率的兼顾比任何时候都更具现实意义。一般而言，直接税通常用以调节和解决公平收入分配问题；而间接税更能体现政府的效率目标；双主体的税制结构则致力于实现经济效率与社会公平之间的平衡。公平与效率是构建新的税收制度的指导思想，是判断既定税收制度是否合理的标准，也是进行税制改革的基本纲领。兼顾效率与公平制度体系包括：第一，通过制定有关的法律、法规，保障劳动者的最低工资收入；第二，运用累进税率的个人所得税调节高收人，运用遗产税、赠与税等适度限制非劳动收入，调节社会成员的个人收入分配关系；第三，建立强制性的社会保障制度，通过社会保险互助互济功能，对完全丧失或部分丧失劳动能力及失去工作岗位等在市场经济中处于弱势地位、收入水平大幅度下降的劳动者予以支持帮助，保证这些低收入者的基本生活等。
(二)完善税制，营造和谐的税收环境
所谓税收的和谐主要包括两个方面的内容，一是税收征收与纳税人之间的和谐；二是税收要为和谐社会的构建创造条件。为此，要把建立以纳税人为主导的税制作为中国税制改革的长远的理想目标。因为以纳税人为主导的税制是最符合征纳税人行为规律的税制，也是动力机制和信息机制最健全的税制，运作成本最低的税制。同时，摆正征纳税人的关系，在征纳税人关系之间的权利与义务分配上体现公正的总原则。所有的纳税人服从税收权力的强制，在税法面前做到所有的征纳税人都是平等的。
(三)更新理念，牢固树立和谐意识
【关键词】农村公共品供给不足供给机制
一、引言
目前我国农村公共品的整体供给水平十分落后,不仅准公共品供给短缺,完全应该由政府承担的纯公共品亦不能有效提供;不仅地方性公共品供给短缺,众多最基本的、外溢性很强的全国性公共品亦不能有效提供;不仅无法为村民提供基本的支持,满足村民基本需要的公共品亦不能有效提供。农村基础设施建设滞后、农业技术推广进程缓慢、农村环境恶化、农民受教育水平低下、基本医疗卫生保障缺失、农村合作医疗体制趋于瓦解、现行社会保障制度不健全等。2008年农村居民人均纯收入4761元,城镇居民人均可支配收入15781元,其差距不可谓不大,而若把公共品供给因素考虑在内,城乡实际收入差距将会更大。有人说,中国的城市发展已达到发达国家水平,而中国的广袤农村还处在较低的发展中国家水平。
农村公共品供给效率低下还主要体现在公共品投入产出率不高以及农民的满意程度不高。公共品投入产出率可用财政资金的使用效率以及公共品的农民增收效果衡量,我国财政资金使用效率历来不高,各级机构臃肿,行政成本高进而导致公共品的供给成本和负担较高;支农支出对缩减城乡差距效果不显著,农村公共品促进农民增收的效果不明显,公共支出对提高农民消费倾向的促进作用不大,近十年来农村居民平均消费倾向要比城镇居民平均消费倾向低4个百分点左右。农民的满意程度不高主要在于公共品质量不高、公共设施利用率不高以及相当部分公共资源的浪费。比如同是义务教育,农村与城镇中小学在师资、设备、各类教学资源方面差距很大,义务教育仅在量上实现了供给,而在质上还有很长的路要走;近年来不少农村地区新建了一些用于村民日常休闲娱乐体育活动的设施,而年幼或年长的村民对此兴致不高,正当壮年的劳动力又大多在外务工,因此设施闲置的现象很严重;部分地方政府将用于提供农村公共品的资金另作他用,修建豪华办公楼、增加公职人员编制等,农民并未享受到公共资源的好处。
长期以来,城乡二元经济结构的存在以及社会资源配置向城市和工业倾斜,导致我国城乡发展极不均衡,城乡差距逐步扩大,三农问题日益严峻,成为制约社会经济发展的瓶颈,如何促进农村发展、农业进步、农民增收是当前政府和的焦点。对于发展滞后的农村、弱质行业的农业以及弱势群体的农民,政府无疑是主导其发展的主体。国内学者的研究已经表明,农村公共品的有效供给,对于缩小城乡差距,减轻农民负担,加速农业现代化进程,解决三农问题具有重要意义。
二、农村公共品供给不足的原因
1、农村公共品的自然属性
2、财政资金投入不足,资金使用效率不高
3、政府财权与事权不匹配,供给主体责任不清
根据公共品理论,外部性较强的全国性公共品应由中央政府提供,外部性局限于地区范围的地方性公共品应由地方政府和基层政府提供;纯公共品应由政府独家提供,混合性公共品可由政府与其他主体共同提供。因此从职能来看,地方与基层政府是农村公共品提供的主体。然后1994年分税制改革后,财权向中央政府集中,而事权向地方政府扩张,财权与事权不匹配,地方政府拿钱少办事多,自然财政紧张,而基层政府在农业税取消后,财政收支更是入不敷出,捉襟见肘,在财政压力下,基层政府要么减少农村公共品的供给,要么通过征收制度外收入或举债来弥补财政收支缺口,这将加重农民的负担并导致政府负债运行。而且,农村公共品供给主体还存在供给责任不清的问题,一些本应该由中央政府提供的全国性公共品,比如基础教育、计划生育等,事实上却由乡级政府以及村级组织在负责。比如农村中小学教育经费中,中央财政、省地两级财政以及县级财政加总仅占22%,而乡村组织与农民自筹资金占到经费总额的78%;比如“村村通公路工程”,本应以国家和省出资为主,地方财政(市与县)配套部分资金,而很多地方由于供给主体缺位,工程资金不到位,不得不按户数或人数向村民摊派。
4、村民需求表达和公共资源决策机制不完善
根据公共选择理论,实现公共品最优供给的条件是消费者不隐瞒自己的偏好,并能将其转化为公共决策的依据。目前我国农村地区村民民主意识不强、村民自治体制不完善、农民的社会组织缺乏,需求表达渠道不畅、偏好显示困难。在尚不完备的政治经济体制下,村民也很难通过“以手投票”的公共选择机制和“以脚投票”的Tiebout理论来显示自己的真实偏好。基层政府对于农民公共品需求的漠视态度,加上层层向上传递汇总需求信息环节多、链条长、失真可能性大,村民的真实需求很难由公共品提供者获知。农村公共品的供给采取自上而下的决策机制,供给的种类和数量不是市场决策的结果,而是政治决策的结果,不是基于农村社区的内部需求,而是来自社区外部自上而下的行政指令。农村公共品的实际受益人农民无法参与供给的决策过程,作为委托人的农民与作为人的中央政府、地方政府相比,不仅信息不对称,而且缺乏对其的监督与制约,处于弱势地位。政府官员作为理性的经济人,在各种利己动机驱使下,行为目标与农民的目标可能相冲突,导致公共资源决策机制的偏差。
三、治理农村公共品供给不足的对策建议
1、加大财政资金投入力度,提高财政资金使用效率
农村公共品的性质决定了政府必然是其供给的主体,农民对政府非常依赖。近年来我国财政收入稳步增加,中央也将解决三农问题提到了重要议程,财力有限和财政的非农偏好已不能成为三农投入不足的理由,各级政府尤其是中央政府应该加大支农支出,提高支农支出占财政总支出的比重,缩小农业与工商业的差距、逐步实现城乡基本公共服务均等化。加强对公共品供给资金运作的监督和管理,缩减行政费用、人员经费等非生产性支出,改革现行臃肿的机构体制,避免各个链条中的贪污、截留现象,将有限的财力用于满足村民最迫切的需求,按照“先保障纯公共产品,后提供准公共产品,先保障生存,后提供享受,先保障稳定,后促进发展的原则,分清主次先后、轻重缓急、分阶段逐步进行”(林鹭航,2007)。
2、建立多元化的农村公共品供给机制
根据财权与事权相匹配的原则以及公共品理论,我国目前应该实行中央、省、地方、基层四位一体的多元化供给主体,明确各具体项目供给主体及供给边界,合理划分各级政府责任,加大中央对地方的转移支付力度;实现多元化供给方式,以政府行政方式供给为主的同时,引入公开招标、委托等市场方式以及村民自愿供给方式,打破政府垄断,引入竞争机制;实现多元化筹资渠道,除了税收、预算外资金外,积极引入民间资本,充分动员全社会的力量,以弥补财政资金特别是基层财政资金的不足,增加整个农村公共品供给系统的活力。
3、全农村公共品需求表达与决策机制
农村公共品供给过程中,应该以农民的真实需求为导向,建立“自下而上”的需求表达机制,畅通表达渠道、拓展表达途径,建立科学合理的偏好汇总机制,按需求的轻重缓急确定供给的优先次序。推进基层民主建设,让社区村民享有充分的话语权,通过投票方式表达自己的需求和偏好,让大众参与农村公共品的决策,形成政府与农民共同决策的模式,实行“自下而上”的公共品决策机制,防止决策的指令化和政治化,充分考虑不同地区需求的差异性,因地制宜、因时制宜地为农民提供真正所需的公共品。赋予最了解实地情况的基层政府充分的决策权,并用法律对其进行规范和监督。
4、精简基层机构,撤并乡镇政府
根据各地自然环境、经济发展水平的程度,适度减少乡镇数量,扩大乡镇区划规模,精简机构,分流冗员,取消一些意义不大的附属机构,不仅有利于减轻乡镇政府财政压力、提高运转速率,也有利于实现资源的优化配置与规模经济。乡镇撤并后带来基层人、财、物等要素资源的节约和优化,改善农村政权“食之者众,生之者寡”的局面,将资源投入到有效的农村公共品供给方面。农村社区规模的扩大可以减小农民获取公共品的成本,实现公共投资的规模效应,降低农村公共品供给的边际成本,提高边际收益,增加政府提供农村公共品的动力。