今年中央一号文件提出，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。完全成本保险是一类覆盖农业生产总成本的农业保险，包括直接物化成本、土地成本和人工成本等。目前，这一险种只针对稻谷、小麦和玉米三大粮食作物。完全成本保险有三大特点：一是保障水平高，相比传统的直接物化成本保险，完全成本保险覆盖了更多成本类型，在遇到灾害时保障水平最高可达相应品种种植收入的80%。二是主要帮助农户应对自然灾害类风险，保险责任涵盖当地主要自然灾害、重大病虫害和意外事故等，保险责任范围设置相当广泛，大大缓解了农民种粮的后顾之忧。农产品价格、产量波动导致的收入损失则可以通过种植收入保险进行理赔。三是受益人群多。完全成本保险将适度规模经营农户和小农户均纳入保险的保障范围，与之前试点的农业大灾保险仅面向适度规模经营农户相比，扩大了受惠农民群体。
推行完全成本保险的意义与挑战
农户抵御风险的能力相对薄弱，一旦遇到粮食减产或是价格剧烈震荡，则可能会面临收入骤减甚至返贫的困境。推行完全成本保险，一方面可以增强农户应对风险的能力，保障农户获取长期稳定的种粮收益，另一方面也能提升农户种粮的信心和积极性，维持合理的粮食规模与产量，保障我国的粮食安全。但与此同时，推行完全成本保险过程中也会面临诸多挑战，具体有以下三点：
一是地方财政压力较大。《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》规定，在省级财政补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部地区和东北地区补贴45%，对东部地区补贴35%，未对农户自缴比例和市县财政承担比例作出要求。根据上述规定，市县两级财政理论上最多需补贴30%-40%的保费，这一比例对财政能力较弱的地区会造成较大的压力。
二是保险理赔服务必须及时规范。完全成本保险为农户提供了更高的风险保障，但相比于直接物化成本保险，农户也面临着更高额的保费支出。农户是否愿意购买完全成本保险，取决于其在农业生产发生保险条款风险责任时，是否能按照保险条款约定足额获得及时赔付，因而保险理赔的服务质量至关重要。
三是保额和费率的厘定相对粗放。目前粮食作物种植面积较为广阔，不同地区成本、产值数据以及理赔风险不尽相同，规模经营户、小农户和贫困户的风险偏好与自身经济收入水平也存在很大不同。财政部《三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点情况调研报告》显示，部分试点省份采取统一的保额和费率，忽视了地域和投保对象之间的差异。
应对挑战的举措
第一，优化保费分担机制，缓解农户资金和基层财政压力。一方面中央财政要充分了解不同地区现实情况，对于财政紧张但需求紧迫的地区可适当倾斜；另一方面地方要统筹各项财政支农资金，建立多元化的保费投入机制。
第三，制定实施细则时考虑地方特殊性，因地制宜。各个省份在制定完全成本保险实施细则时，要善于收集并利用试点信息，对于试点中存在的特殊情况进行充分考量，力争实现政策效果最大化。
作者单位：浙江大学中国农村发展研究院
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