政府性基金“脱泥”于预算外的“费”和“金”。1990年至今，对政府性基金的管理审核加严，不合理、不合法的政府性基金逐渐被清理整顿，目前全国政府性基金目录已减少至20项，其中14项科目属于政府性基金预算，另外6项科目则被纳入一般公共预算。
政府性基金的概念可以概括为“三个特定”和“一个发展”。新预算法将政府性基金预算定义为在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。相比《政府性基金管理暂行办法》，删去了“无偿”二字。
政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。全国政府性基金收入总量主要包括全国政府性基金收入，地方政府专项债务收入和上年结转收入等。27项基金预算收入中有12项全部归属中央，8项全部归属地方，剩余7项为中央与地方共用科目。从征收部门看，9项已被划转至税务部门征收。
政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度不断加大。主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。2015年以来，19项政府性基金陆续转列一般公共预算。此外，各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用。
看懂“基金预算”账本的关键在于理解国有土地出让收入和支出。1994年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。2007年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。
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01
三个维度认识政府性基金
下面我们从概念产生、制度变迁、科目设置等三个维度分析近年来政府性基金的发展变化。
1、政府性基金的由来
为规范预算外资金的管理，1996年7月，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》[3]，要求将养路费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。同年12月，《政府性基金预算管理办法》[4]发布，明确规定政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
之后，2015年起实施的新《预算法》[5]将政府性基金预算定义为在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。相比《政府性基金管理暂行办法》，删去了“无偿”二字。
2、政府性基金的发展沿革
1995年以来，国家开始对各种基金进行了清理整顿。1995年4月发布的《国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登记意见的通知》[7]指出“全国清理登记各种基金的工作由财政部、审计署、监察部负责，办公室设在财政部”。2002年4月，《财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知》[8]宣布取消277项基金项目。2009年11月，《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》[9]指出“已明确取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收”。2010年9月，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》[10]，使得政府性基金管理“有法可依”。
目前全国政府性基金目录已减少至20项。2004年，政府性基金目录已从2000年的327项骤减为31项。2016年国家进一步清理收费基金，停征价格调节基金等3项政府性基金，整合归并散装水泥专项资金等7项政府性基金[11]。2017年4月1日起，国务院取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金[12]。2021年3月财政部[13]宣布取消港口建设费。
3、政府性基金的项目分类
2015年之前，《全国政府性基金目录清单》中除“教育费附加”外的项目均被纳入政府性基金预算管理，超过半数政府性基金收入科目同时被列入基金目录。此后，虽然财政部将“地方教育附加”等多项政府性基金转列一般公共预算，但截至2022年，27项政府性基金收入科目中仍有16项来自于全国政府性基金目录清单中列示的政府性基金。
2022年发布的《全国政府性基金目录清单》[14]中共包含20项政府性基金，其中铁路建设基金、民航发展基金等14项基金可在《2022年政府收支分类科目》[15]中找到对应的政府性基金收入项目，但其余6个项目则被纳入一般公共预算范畴。具体来说，教育费附加自1997年出现一般预算与基金预算的分类时[16]起就已归属于一般预算收入；另外5项则在2014年根据《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》[17]划入了一般公共预算收入。
02
政府性基金预算管理
1997年起，政府性基金收入预算不再归属于预算外资金，正式纳入财政预算管理体制。政府性基金管理总原则是：基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。
1、收入端预算管理
《2022年政府收支分类科目》[1]10301款“政府性基金收入”下共包含27项具体的政府性基金收入。其中，农网还贷资金收入等16项来自《全国政府性基金目录清单》；车辆通行费和污水处理费2项来自《行政事业性收费目录清单》；国有土地收益基金收入等3项反映从土地出让等方式中获取的有关收入；抗疫特别国债基金收入等3项反映有关特别国债的基金收入；彩票公益金收入等2项反映彩票发行获取的收入；其他政府性基金收入则反映除上述项目以外的政府性基金收入。
基金收入的资金归属
现存的27项政府性基金收入中有12项全部归属中央，8项全部归属地方。剩余7项为中央与地方共用科目，分别是农网还贷资金收入、国家电影事业发展专项资金收入、大中型水库库区基金收入、彩票公益金收入、国家重大水利工程建设基金收入、彩票发行机构和彩票销售机构的业务费和其他政府性基金收入。
基金收入的征收管理
推进非税收入征收职能划转至税务部门是贯彻中共中央《深化党和国家机构改革方案》[2]的具体措施之一。2018年3月，《国务院机构改革方案》[3]发布，提出将国税地税机构合并，由税务部门承担非税收入征管职责。同年8月，五部门联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署会议[4]，要求在年底前完成第一批非税收入的划转工作，自次年1月1日起由税务部门征收，非税收入征收职责划归税务部门的进程由此开始。作为非税收入的重要组成部分，现存的27项政府性基金收入中有9项曾发生征收部门变动，均为划转至税务部门。
2、预算收支的勾稽关系
2010年9月10日，财政部发布《政府性基金管理暂行办法》[5]，规定政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。每年政府性基金收入大于政府性基金支出的部分会在全国政府性基金支出决算表中政府性基金预算调出资金和收入大于支出两个部分体现。
中央政府性基金收入总量主要由中央政府性基金收入、上年结转收入和地方上解收入构成，但在各年度还可能包含其他特殊收入。例如，2020年决算报表中包含抗疫特别国债收入；2021年决算报表中包含从一般公共预算调入资金；2022年预算报表中包含中央单位特殊上缴利润。地方政府性基金收入总量包括地方政府性基金本级收入，中央政府性基金转移支付和地方政府专项债务收入。
3、两本账的统筹衔接
近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。
政府性基金转列一般公共预算
“十三五”时期，财政部完善政府预算体系，建立了将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的制度机制。2015年以来，陆续将19项政府性基金转列一般公共预算。“十四五”规划纲要[6]中提出“财政资源统筹”，财政部会加大政府预算的统筹力度，推动将支出内容相近的资金纳入一本预算管理。
政府性基金补充一般公共预算
财政部推进财政资金统筹使用，盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用，《预算稳定调节基金管理暂行办法》[7]规定，“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。”2015-2020年期间，中央政府性基金补充中央预算稳定调节基金总计411亿元。
政府性基金补充预算稳定调节基金规模具体勾稽关系如下：
（1）补充预算稳定调节基金规模=政府性基金收入大于支出-30%*政府性基金收入决算数；
（2）政府性基金上年结转收入=政府性基金上年收入大于支出-补充预算稳定调节基金。
03
政府性基金预算和土地收支
1、土地出让金的前世今生
土地有偿使用的早期探索
改革开放后，为适应非公有制经济的发展，土地有偿使用收入在1979年以“场地使用费”的形式首次出现。1979年7月通过的《中外合资经营企业法》[1]中规定，“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”这一规定揭开了土地有偿使用的序幕。
土地出让金破茧而出
1989年，土地使用权有偿出让制度开始在全国范围内实施，“土地出让金”这一概念正式出现。1989年9月，财政部发布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》[5]，首次提出了“土地出让金”这一概念，“指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。”同年11月，财政部修订《1989年国家预算收入科目》，在“其他收入类”中增设第242款“国有土地使用权有偿出让收入”[6]，土地出让收入被正式纳入财政预算。
1993年，财政部将国有土地使用权有偿使用收入划分为土地出让金和土地收益金（或土地增值费）两部分[7]。前者包括政府出让土地收取的全部价款、续期土地使用权缴纳的土地出让价款和转让行政划拨土地补交的土地出让价款，后者指土地使用者转让或出租土地使用权时按规定比例缴纳的价款，并在财政预算中也做出了同步修改，这是财政预算科目中首次出现“土地出让金”这一科目。
1994年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。土地出让金在中央和地方间的分成比例在1989-1994年间曾多次发生变动。1989年5月发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》[8]中规定，土地使用权有偿出让收入40%上交中央，60%留归地方。同年9月的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》[9]对该比例进行了修正，允许各地财政部门预留20%作为城市土地开发费用，其余部分按4：6在中央和地方间分成。1992年9月，财政部发布《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》[10]，将土地出让收入划归中央的比例降至5%。1994年分税制改革实施[11]，将国有土地有偿使用收入划分为地方固定收入，自此土地出让金全额划归地方。
1999年起开始征收新增建设用地土地有偿使用费，专项用于耕地开发。1998年8月，《中华人民共和国土地管理法》[12]修订通过，规定“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”1999年8月，财政部印发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》[13]，对新增建设用地土地有偿使用费的征收对象、征收方式、征收标准等做出了具体指导。财政部也对政府预算收支科目进行了修订，在第44类土地和海域有偿使用收入下新设4402款新增建设用地土地有偿使用费收入。
2004年起，国务院要求将部分土地出让金专项用于农业土地开发。2004年3月，为解决土地出让金用于农业农村的比例畸低的问题，国务院发布《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》[14]，要求“将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。”同年6月，财政部取消原财政预算中的“土地出让金”科目，替换为“用于农业土地开发的土地出让金”和“其他土地出让金”两个科目[15]。
土地出让制度进一步完善
2007年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。2006年12月17日，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[16]，明确了土地出让金收入的范围；规定将土地出让收入全部纳入预算管理、缴入地方国库，支出一律经由预算安排，实行彻底的收支两条线；规范土地出让金使用范围，提出建立国有土地收益基金。
2006年12月31日，《国有土地使用权出让收支管理办法》[17]发布，细化土地出让金收支科目，把此前的“国有土地使用权出让金收入”划分为“国有土地使用权出让金收入”、“国有土地收益基金收入”和“农业土地开发资金收入”三项，并将“国有土地使用权出让金收入”进一步分为4个科目，基本形成了沿用至今的土地出让收入预算科目框架。
2011年7月，财政部接连发布《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》[18]和《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》[19]，分别要求在土地出让金中按规定比例计提农田水利建设资金和教育资金，并在“国有土地使用权出让收入”下新设“农田水利建设资金收入”和“教育资金收入”两个目。
2、土地出让收入情况
缴纳与入库
按照我国政府会计核算要求，土地出让收支采用“收付实现制”[22]。土地出让收入一般由市县国土资源管理部门依据土地出让合同或供地协议负责征收，具体操作流程[23]为：1）国土资源管理部门与国有土地使用权受让人签订土地出让合同；2）土地出让收入征收部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书；3）国有土地使用权受让人需要按照合同及时将土地出让收入缴入地方国库，未能及时足额缴纳的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。
当年签订的土地出让合同价款并不一定在当年全部缴入国库，当年12月份签订的土地出让合同，出让价款通常在下一年度入库。2009年全国土地出让签订合同总价款为15,910.2亿元，而当年实际缴入国库的土地出让收入为14,239.7亿元，两者间约1700亿元的差额就是分期缴纳导致的[26]。分期缴纳的柔性规定可能会滋生用地者拖欠土地出让价款、不履行土地使用合同的现象。2010年国土资在出台《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》[27]规定规范出让金缴纳的同时，加强了土地出让合同清查工作。2010、2011、2012、2014、2015、2016、2017年，实际入库收入数都高于合同价款数，原因在于：一是合同成交价款口径略小，只是招拍挂和协议出让收入，不含补缴的土地价款、划拨土地收入和其他土地出让收入；二是过往年份签订的部分土地出让合同价款按照合同约定在当年缴库，以及土地收入征管和清缴力度逐年加大。
土地出让金计提情况
3、土地出让支出情况
根据《国有土地使用权出让收支管理办法》[28]，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。
土地出让支出可以分为两类[29]：成本性支出和非成本性支出。成本性支出包含征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、土地出让业务支出、补助被征地农民支出、支付破产或改制职工安置费等内容，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他开支。非成本性支出基于扣除成本性补偿性费用后的土地出让收益安排，依法用于城市建设支出、农业农村支出、保障性安居工程支出三个方面，它使城乡居民能够共享土地增值带来的收益。
2009年至2015年，我国土地出让支出总额呈现波动上升趋势。根据2011年至2015年的土地出让支出情况，征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等成本性支出一般占全国土地出让支出总额的80%，非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）约占20%。
4、土地出让指标辨析
土地成交价款
指房地产开发企业进行土地使用权交易活动的最终金额。在土地一级市场，是指土地最后的划拨款、“招拍挂”价格和出让价；在土地二级市场，是指土地转让、出租、抵押等最后确定的合同价格。土地成交价款与土地购置面积同口径，可以计算土地的平均购置价格[30]。土地成交价款是房地产企业作为土地使用者，为取得土地使用权而支付的费用，统计时采用的是土地交易合同价款金额。
土地购置费
土地出让收入
即国有土地使用权出让收入，指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。[34]从政府报表的角度，土地出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入。
土地出让金
土地出让金存在于较早的官方文件中，目前在官方表述中已较少出现，但在非官方的新闻或研究中，此概念则经常被采用。据财政部1989年出台的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》[35]，土地出让金指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，向受让方收取的土地出让价款。2005年之前，土地出让金的概念在政府文件中多次出现。但自2006年《国有土地使用权出让收支管理办法》[36]开始，有关部门转而采用“国有土地使用权出让收入”，土地出让金概念被逐渐弃用。目前，常用的土地出让金口径分两种：窄口径下，土地出让金仅指国有土地使用权出让金收入；宽口径下，还包括国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入[37]。
04
总结
政府性基金的概念可以概括为“三个特定”和“一个发展”，新预算法将政府性基金预算定义为在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。相比《政府性基金管理暂行办法》，删去了“无偿”二字。随着国家对政府性基金的管理日趋严格和规范，政府性基金的项目数量逐渐减少。
“政府性基金收入”下共包含27项具体的政府性基金收入，在资金归属、征收部门、政策依据等方面各不相同。政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则，不编制赤字。同时，中央政府、地方政府以及全国政府性基金支出之间存在着逻辑严谨的勾稽关系。近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。地方政府性基金收入是全国政府性基金收入的主体，规模远超中央并不断增长，地方政府对政府性基金的依赖度也更高。
1989年，“土地出让金”概念正式出现，并于11月被正式纳入财政预算，随后，土地出让制度几经完善，逐渐演变为今天的形式。我国土地出让收支采用“收付实现制”，土地出让收入可分批缴纳，地方政府也可因城施策，土地出让金全额缴入国库后，需要按规定计提国有土地收益基金及农业土地开发资金等科目。现行土地出让收入包含了成本补偿性费用，扣除成本补偿性费用之后的土地出让收益才是政府可用的财力，据此，土地出让支出可分为成本性支出和非成本性支出，占比分别约为80%和20%。
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