2022年初，财政部发布了2022版《中央财政农业保险保费补贴管理办法》（以下简称《管理办法》），这是农险界的一件大事。政策性农业保险靠的是政策特别是财政政策。可以说，没有财政政策就没有政策性农业保险。有财政政策支持，才可能产生农业保险的有效需求，从而矫正农业保险市场失灵。而好的财政政策能促进农业保险的快速和高质量发展。
从2007年开始，财政部已经制定和几次修订《管理办法》。2022版《管理办法》是在总结15年来特别是近5年来农业保险的新发展和新经验基础上进行修订的。这次修订既考虑到高质量发展农业保险的新要求，也考虑到财政资金预算和使用的特点，弥补了此前《管理办法》版本某些不足，适当整合了其他相关时效较短文件的内容。
一、第一次提出了农业保险保费补贴的原则
2022版《管理办法》第三条提出和解释了农业保险保费补贴的原则。2016版《管理办法》只是将《农业保险条例》中提出的开展农业保险的原则“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的含义进行一些解释。国家举办农业保险的原则，也就是中国政策性农业保险制度的基本构架，虽然是财政补贴的指导思想，但还不能完全算是财政补贴政策的原则。
所以，2022版《管理办法》提出了补贴的原则，即“财政支持、分级负责、预算约束、政策协同、绩效导向、惠及农户”。纵观全文，这六个原则也成为2022版《管理办法》的纲。下面各章就是围绕这个主线展开的。从文件起草的技术角度，这也是值得点赞的。
这里讲了六条，其中，财政支持和政策协同都是强调农业保险是“财政部门履行牵头主责”，这是根据2019年深改委批准四部门发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》的进一步具体化。明确由财政部负责牵头整合管理、监督和协调各方关系，“从发展方向、制度设计、政策制定、资金保障等方面推进农业保险发展”。
在政策性农业保险试验和推广的长时间里，农业保险管理和监督的多元化已经是一个广受诟病的问题，带来很多麻烦，影响到农业保险的顺利发展，也降低了农业保险的效率。由一个部门来牵头，才可能逐步取得统一，产生一个一元化的有统一步调的农业保险管理和监督机构。
政策协同也强调财政部门与农业农村、保险监管、林草部门的协同，与保险经营机构的协同，强调了农业保险保费补贴政策与其他农村金融和支农惠农政策的协同和配合。
分级管理讲的是中央财政、省级财政和省级以下财政，各自对于保费补贴工作承担什么责任。中央财政对农业保险负责“指导和监督”，省级财政对本地区农业保险开展“负总责”，省以下财政“各负其责”。
预算约束既是讲财政补贴的操作准则，也是给我们普及财政方面的知识，在后面“预算管理”一章可以发现很多重要的政策调整，也都是依照这个原则进行的。笔者在后面会专门谈谈这个问题和与之相关的问题。
绩效导向是一个新的手段和重要“武器”。这是提高补贴资金使用效率和促进农业保险高质量发展的重要环节。第四章预算管理中，就专门阐述如何用绩效考核手段来激励经营主体提高服务质量和服务主体的淘汰机制。
二、略显复杂却不失新意的补贴公式
1.财政补贴方针基本没变
2022版《管理办法》在“补贴”一章中强调了“中央保大宗，地方保特色”的指导方针。中央财政提供保费补贴的农业保险标的为关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品，以及根据党中央、国务院有关文件精神确定的其他农产品。鼓励各省、自治区、直辖市、计划单列市结合本地实际和财力状况，对符合农业产业政策、适应当地“三农”发展需求的农业保险给予一定的保费补贴等政策支持。中央财政鼓励的方式就是通过以奖代补政策给予支持。
中央财政补贴的保险标的有17类20多种。这些跟2016版《管理办法》没多大区别。区别只是以奖代补政策，2016年还没有以奖代补的政策。
2.鼓励地方政府对农业保险“足额”投入
文件中对于中央财政给予各省的配套补贴，2016版《管理办法》比较简单。但是2022版《管理办法》里强调两点：农业保险补贴是中央给地方配套，而不是相反；鼓励地方政府对农业保险多投入，防止省级政府的道德风险，压实地方政府的主体责任。所以，设计出来一个公式，省级按照25%的补贴比例执行，中央财政补贴就跟2016版《管理办法》一样，比如种植业，中央财政补贴对东部地区承担35%，西部地区承担45%。按照2022版《管理办法》，如果省里补贴不到25%，只有24%，那么中央财政就会相应减少补贴，根据公式计算，那就是：
中西部地区：
（45%＋a%×1.8）= 45%-1%×1.8 = 43.2%
东部地区：
（35%+a%×1.4）= 35%-1%×1.4 = 33.6%
虽然相差也不多，但是承保数额比较大的时候，差额就体现出来了。比如西部地区种植业承保1亿亩，保险费率5%，保险金额800元，每亩保费40元。省政府补足25%，中央财政就会配套补贴18亿元。如果省政府只补贴了24%，中央财政按照这个公式，只补贴12.8亿元，相差5.2亿元。
地方政府多补，中央财政也会多给配套补，那才更能体现奖罚分明。
3.对中央农业生产单位的保费补贴政策有点变化
对于7家中央农业生产单位的补贴政策也有类似变化，总的精神还是生产单位自己出得多，中央财政补得多；自己出得少，中央财政补贴就会相应减少。
同时，中央财政对这些中央单位农业保险的补贴总体上是要在3年之内降下来。原来中央财政给这些中央单位65%的保费补贴（种植业），主要是因为他们一般不享受地方政府的补贴。现在规定2022年仍然维持65%，2023年降低到55%，2024年降到45%。这就意味着另外的保险费要有这些中央单位和农户共同分担。
降低中央财政补贴的原因，第一，中央单位有能力给本单位农户一定比例的保险费补贴能力；第二，这些单位的农户一般经营规模比较大，也具有较好的支付能力；这个政策的执行，影响最大的是这些单位本级，他们可能会承担更多给经营农户保险费的补贴责任。
三、我们都应该了解预算管理
预算管理主要是给各级财政部门和保险公司财务部门作出规定，包括管理的内容、预算的编制、操作的程序、报告的内容等。比如说，“农业保险保费补贴资金实行专项管理、分账核算。财政部承担的保费补贴资金，列入年度中央预算。省级财政部门承担的保费补贴资金，由省级财政预算安排”。
2007年之前，农业保险补贴没有纳入财政预算，没有预算科目。那个时候地方政府即使想给农业保险一些补贴，因为没有这个预算科目，钱就支不出来。2007年开始，中央财政将“农业保险保费补贴”列入预算科目，补贴从此进入财政预算管理。在2022版《管理办法》中更是明确了以下要求：
1.《管理办法》详细规定了对经营机构的业务监管和数据报告的要求
2022版《管理办法》要求各地财政监管局要履行审核职责，重点审核“上年度中央财政补贴资金是否按规定用途使用、承保机构是否按照本办法规定报送保单级数据、市县各级财政保费补贴是否到位、承保机构是否收取农户保费以及承保理赔公示等情况”。还“可根据各地实际情况以及国家有关政策规定，适当扩大审核范围”。这对农业保险的顺利和健康经营极其重要。
加强监督检查，这是预算管理本身的要求，也是加快财政部门数据平台建设的需要。
2022版《管理办法》第29条“财政部依托中国农再建设全国农业保险数据信息系统”强调，“承保机构应当将农业保险核心业务系统与中国农再对接，及时、完整、准确报送农业保险数据信息。信息系统与各省财政部门、监管局共享，适时扩大至有关方面和市县财政部门。信息系统属地数据真实性由当地财政部门负责监督。监管局可依托信息系统审核农业保险相关数据。中国农再可接受省级财政部门委托，根据省级财政部门需要，拓展信息系统功能”。这是一个重要工程，此前通过多个文件阐述过这个要求，这里再次作为《管理办法》新的条款提了出来。这也是政策性农业保险制度建设的重要工程，我们还是要充分重视。当然，因为涉及不仅一个部门的数据报告要求，保险机构负担有点重。
2.《管理办法》加大治理长期拖欠保费补贴款的力度
财政补贴资金不能及时到位，地方政府大量节流挪用并长时间拖欠中央和省市下拨的保费补贴资金，在经营机构账面上形成大量的“应收保费”，这个问题引起国务院重视，2021年9月还进行了专题研究。但是，在一些地方问题解决得不好，2022年“应收保费”还在扩大。有的地方应收保费总额已经超过本省全年的签单保险费总额。保险公司支付了保险赔款，却拿不到应该得到的保险费，这对农业保险的负面影响不可小觑。
财政部高度重视这个问题，2022版《管理办法》用大段文字强调，“地方财政部门应当根据农业保险承保进度及签单情况，及时向承保机构拨付保费补贴资金，不得拖欠”。更具体地规定“财政部门在收到承保机构的保费补贴资金申请后，要在一个季度内完成审核和资金拨付工作，超过一个季度仍未拨付的，相关财政部门应向省级财政部门书面说明。省级财政部门在申请中央财政保费补贴时，要将相关说明一并报财政部。有关中央单位参照执行”。
这里只是正面的要求，这个要求在2016版《管理办法》里面也写了，但是似乎没有解决问题。其实解决保费拖欠问题，比较好的办法有两个：第一个是加大处罚力度，对截留和挪用保险费补贴的县级政府相关负责人实行问责，该处罚就坚决处罚；第二个是改变保费补贴款的拨付办法，中央财政补贴和省级财政补贴该由省级财政直接与保险经营机构据实结算。这两招在2022版《管理办法》里都使用了。
2022版《管理办法》第26条规定，“对拖欠承保机构保费补贴较为严重的地区，财政部将通过适当方式公开通报，下达督办函进行督办。整改不力的，财政部将按规定收回中央财政补贴，取消该地区农业保险保费补贴资格，并依法依规追究相关人员责任”。同时，第25条规定，“具体资金拨付方式由省级财政部门自主决定”。
如果各省都采取将中央财政补贴和省级补贴资金不用拨到县里，就基本上切断了县级财政肆无忌惮截留挪用保险费补贴的问题，即使想拖欠保险费补贴，至多也只能拖欠本级财政资金。这个问题提出来很久了，但很多省份不敢这样做，只有河南省采取了类似措施，将本级财政补贴资金不向县财政拨付。
期望通过这些得力措施，能医治这个影响农业保险高质量发展的顽疾。
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