作者简介：朱铭，中国太平洋保险（集团）股份有限公司博士后科研工作站、太安农业保险研究院博士后；王嘉启（通讯作者），中国太平洋财产保险股份有限公司高级经理，太安农业保险研究院研究员；宋淑婷，中国太平洋财产保险股份有限公司山西分公司党委委员、副总经理，太安农业保险研究院秘书长。
一、引言
农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等具有重要作用。近年来，随着国家支持力度的持续提升，农业保险保持高速发展，2024年，农业保险保费规模为1484亿元，位居全球第一。然而，我国农业保险高质量发展仍然面临诸多挑战，如供给质量不高、产品单一、保障水平不足等问题，无法满足乡村全面振兴、农业强国建设进程中的风险管理需求，发展多层次、差异化的农业保险成为高质量发展的重要方向。2018年中央“一号文件”提出“加快建立多层次农业保险体系”。2019年，财政部等四部门联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出“满足多元化的风险保障需求，探索构建涵盖财政补贴基本险、商业险和附加险等的农业保险产品体系”。2024年7月，党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确指出，“优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险”。2024年9月，国务院印发《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》，在深化保险业改革开放的章节中，再次提出“发展多层次农业保险，推动农业保险扩面、增品、提标，及时规范理赔”。2025年中央“一号文件”在发展多层次农业保险的基础上，提出“健全多层次农业保险体系”。构建、发展和健全多层次农业保险体系作为我国农业保险的未来发展趋势和政策要求，逐渐成为当前学术界和政策制定者关注的焦点问题之一。
学者们对构建和发展多层次农业保险开展了一系列的研究，主要观点可归为风险管理多层次、保障水平多层次、财政补贴多层次三个类型。一是多层次的风险管理。唐金成和李琴英均认为构建多层次农业保险应该围绕风险管理展开，农业保险的层级需要与农业风险的级别对应，从而形成多层次的农业保险体系。二是多层次的保障水平。王国军通过总结和分析美国、加拿大等发达国家农业保险发展历程，认为我国未来农业保险的发展方向是要提供多层次保障水平的农业保险产品，以满足农户多样化的风险保障需求。对此，庹国柱也认为，在农业农村现代化中，由于农户的风险保障需求是多元化的，应建立“基本险+附加险+商业险”多层次、多元化的产品体系。三是多层次的财政补贴。付磊认为，我国农业领域各类补贴种类多、项目多、环节多，目前，农业保险在农业领域的补贴占比较少，国家没有向农业保险提供大规模补贴的计划。因此，农业保险财政补贴要结合国家实际，实施分层补贴。郭江华和齐灶娥针对农业保险保费补贴、经营费用补贴、再保险补贴要解决的农民买得起、经营成本高、应对巨灾风险等主要问题，对财政补贴多层次进行了更为详细的设计，如地区差异化、险种差别化和补贴对象全面化等。但是，总体来看，在乡村全面振兴和建设农业强国的新时代背景下，学术界和行业尚未对多层次农业保险进行清晰的定义，未能针对性地提出多层次农业保险未来发展的目标和路径。基于此，本文从发展多层次农业保险的起源入手，对发展多层次农业保险的内涵和当前发展多层次农业保险的关键问题进行系统的梳理，对如何更好发展多层次农业保险给出推进路径。
二、多层次农业保险的内涵
多层次农业保险应根据当前乡村振兴和农业强国的建设发展需要，以农业保险高质量发展目标为指导，实现农业保险全方位、高质量的多层次供给和服务。从农业保险的供给和服务对象来看，多层次农业保险应至少包括以下几个方面。
1.制度设计多层次
按照《农业保险条例》的设计，我国的政策性农业保险制度采取双层决策和实施体制，分为中央和地方两个层次。中央层面负责出台制度、制定规则，并对中央需要保证的17类重要农产品提供一定的财政补贴；具体到地方层面，除配合中央政策、配套主要的17个重要农产品外，对于地方特色农产品，做不做政策性农业保险，做什么标的，做多大规模，都依照自主自愿的原则由地方政府决策。同时，对于制度的细化要求，如补贴政策、作业规范、保险方案等，在满足中央基本要求的基础上，由地方政府根据本地实际情况相机决策。
2.保障水平多层次
为满足当前农民日益增长和多元化的风险保障需求，根据保障风险类型，对于生产投入，构建涵盖基本物化成本保险、补充保险、完全成本保险等成本保障水平体系；对于产量和价格风险，构建涵盖自然风险与市场风险的产量保险、价格保险、收入保险多层次保障水平体系，满足不同农业生产经营主体的风险保障需求（见图1）。
3.产品供给多层次
农业保险作为现代农业风险管理的重要工具，在国家实施乡村振兴战略的背景下，应根据农业经营主体需要，提供多层次的农业保险产品。一是不局限于农业生产环节的风险保障，应逐渐由“保生产”向“保全产业链”转型升级。针对农业全产业链条的各环节需求，提供不同种类的保险。例如，品种选育环节的“制繁种保险”、土地流转环节的“履约保证保险”、种植环节的“完全成本保险”、销售环节的“品质保险”以及品宣环节的“专利保险”等（见图2）。二是提供多样化的产品模式供农户选择。根据农户对自身的风险判断，选择合适的风险产品模式，如既可选择成本类、产量类、价格类、指数类等基本农险产品，也可选择涉农财产险、责任险、保证险、意外险、健康险等涉农保险产品，还可选择“保险+期货”“保险+信贷”“保险+担保”等涉农金融类产品（见图3）。
4.补贴水平多层次
对于重要农产品及地方优势特色农产品，各级政府提供分层次补贴。一是根据农产品的重要程度，进行分水平补贴。对于影响国家粮食安全和国家农业竞争力的重要农产品保险，应该倾斜，给予较高水平的补贴；对于影响区域经济和当地农业产业发展及农户收入的特色优势农产品保险，给予中等水平的补贴；对于农业企业、新型规模经营主体等生产必需的农产品保险，给予较低水平的补贴（见图4）。二是根据保障水平进行不同水平的补贴。对于保障水平较低的基本险产品，实施高补贴比例，以通过“广覆盖”实现风险的有效分散。随着保障水平的逐渐提高，不断降低补贴比例，充分发挥财政补贴的杠杆作用，提升财政补贴效率（见图5）。三是根据产业收益进行差异化补贴。按照“高收益低补贴、低收益高补贴”的原则开展差异化财政补贴。
5.服务重心多层次
服务重心多层次指面对农业保险不同的投保对象，根据小农户和新型经营主体等农户类型的差异化需求，设定不同的服务重心，构建“基础服务规范化、增值服务差异化”的农业保险服务体系。具体表现为：对于小农户，要以充分保障农户知情权、满意度为基本服务要求，服务重心落在提供便捷、高效的农业保险服务上。例如，在操作流程标准化、合规化的基础上，产品条款设计着重于表述通俗化和内容易理解，理赔处理则以流程标准、快速和简单为目标。对于新型经营主体，为满足其多元化的风险保障需求，服务重心落在提供个性化、定制化的保险服务上。例如，在产品供给上，要针对不同的风险需求和偏好，着重提供定制化产业链条上下游的保险产品；在条款内容上，根据新型经营主体生产需要和风险管理要求，着重于合理制定专业化、个性化的条款服务；在承保理赔流程上，应在标准合规的基础上，更加注重风险管理，提供风险减量等增值服务（见表1）。
6.风险分散多层次
多层次的大灾风险分散体系是农业保险可持续发展的基础。多年的实践探索表明，我国应逐步构建涉及投保农户、农业保险经营机构、再保险机构、政府等多方主体，由风险单位、农业再保险体系、省级和国家级农业保险大灾风险基金、大灾风险证券化、财政兜底构成的五级农业保险大灾风险分散途径。本文构想的农业保险大灾风险分散机制具体如图6所示。
三、多层次农业保险缘何而起
1.多层次农业保险是建设中国特色农业现代化发展的需要
我国在“大国小农”的国情农情之下，基于区域资源禀赋多元、产业形态多元、经营主体多元、贸易格局多元等发展条件，逐渐形成了一条以多元化为特征的中国特色现代农业发展道路。随着生产力的发展和生产关系的不断调整，我国农业农村发生了重大变化。一是土地制度创新促进了农业生产经营方式的改变。以土地流转经营的规模化和集约化为重点，通过规模经营保障农产品总量、提升农业产业效益。二是将重要的田间作业环节转托给新的服务主体，土地经营托管、社会化服务模式的兴起，形成了土地经营权的共享。三是国家大力倡导就地城镇化，重视农村人才，越来越多的职业农民出现。四是科技进步引导现代化农业发展。当前，以数字技术为标志，农业新质生产力水平大大提升。五是农业模式、新产业和新业态不断创新，一、二、三产业的融合不断加强。六是全球贸易格局变化影响了我国农产品的贸易战略取向，也影响了我国农产品的生产布局。从这一系列的变化来看，发展多层次农业保险必须从我国农业产业和农情的变化出发，提供多元化、多层次、高质量的保险供给和服务，才能更好满足乡村振兴和建设农业强国的需要。
2.多层次农业保险是贯彻新发展理念的必然要求
自2004年试点至今，我国农业保险市场蓬勃发展，不同阶段的农业保险发展存在阶段性的目标和使命。2004—2006年，在试点初期，农业保险的目标是验证政策性农业保险的可行性，试点地区、品种都较为单一。2007—2011年，自国家开展中央政策性农业保险补贴试点后，农业保险的主要目标转变为扩面，遵循“低保障、广覆盖”的方针，快速提升农业保险的覆盖率，发挥农业保险的风险分散效果。2012年，在总结试点经验的基础上，国务院颁布了《农业保险条例》，国家层面对农业保险的支持措施逐渐规范化、制度化，填补了我国农业保险法律上的空白，政策性农业保险走向有法可依的新阶段。在此之后，随着农业保险覆盖面不断扩大，农户的知晓度持续增强，农业保险产品保障程度低、难以满足农户要求的弊端逐渐显现，农业保险产品供给亟须转型升级，供需主要矛盾转移至农业保险提标上。2017年中央“一号文件”首次提出要持续推进农业保险扩面、增品、提标，此后我国农业保险逐步拉开提标、增品大幕，有关部门印发《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作》等一系列通知，先后进行农业保险大灾保险、完全成本和收入保险试点等。在进入农业保险高质量发展的新时期，为满足我国“三农”领域多样性的风险保障需求，适应乡村振兴、农业现代化的发展需要，自2018年中央“一号文件”首次提出“加快建立多层次农业保险体系”起，建立多层次农业保险体系多次被党中央、国务院和相关主管部门文件提及，农业保险需要根据新时代背景，贯彻新的发展理念，基于多层次的制度设计，提供多层次的补贴，建立多层次的保障，提供多层次的产品供给，分配多层次的服务重心，健全多层次的大灾风险分散体系。
3.多层次农业保险是践行金融工作人民性的内在要求
农业保险既是农业政策，也是金融工作。2023年中央金融工作会议明确提出，要深刻把握金融工作的政治性、人民性。坚持以人民为中心的价值取向是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是新时代新征程中国金融发展的重要指导原则。发展多层次农业保险，响应了金融工作人民性的工作要求。首先，多层次农业保险根据农业生产的特点和农民的需求，针对不同对象，提供细致、全面、多样化的产品和服务，满足不同农业主体对农业保险差异化需求，确保农户根据自身情况选择合适的方案。其次，政府通过多层次的财政补贴，根据不同农产品的重要程度和不同保障水平，设置不同的补贴支持力度，在加大政策支持力度的同时，实现了财政补贴的精准滴灌，惠及广大农户。最后，通过再保险、多方联动等方式完善风险分散体系，确保农业风险的有效化解和农业可持续发展，鼓励农民加大投入，采用新技术、新方法提供农业生产力和提高生产质量。
四、发展多层次农业保险的关键问题
1.农业保险保障水平仍然较低
当前农业保险的保障水平远未达到农户的实际需求，尤其是难以满足新型经营主体的高保障需要。虽然近年来三大主粮作物完全成本和收入保险的政策不断扩面，主粮作物的保险保障水平明显提升，但是总体上，我国农业保险仍处于低水平的保障状态。近年来，我国农业保险保障水平在30%左右（见图7），重要农产品、特色优势农产品等保障仍然以基本物化成本保险为主，未形成多层次的农业保障水平体系。
2.农险产品的供给较为单一
该问题主要体现在现有农业保险产品的覆盖率不足上。根据监管最新数据，虽然农业保险政策覆盖了粮、棉、糖等17类大宗农产品以及超过500种地方优势特色农产品，但是地方政策性和商业性保险的作用仍未得到很好发挥，中央政策性险种的保费规模占比仍在七成以上，地方规模产业的保险产品供给率不足。另外，由于风险测定难、实际操作难等因素，各类区域化、个体化、商业化的保险需求未得到很好满足，尚未形成多层次的保险产品供给体系。
3.财政补贴精准性不够
如何优化财政补贴政策，更好发挥农业保险作用，同时促进财政补贴效率的提升，一直是农业保险高质量发展必须解决的课题。2022年，财政部印发《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，提出了17个大宗农产品保险和地方优势特色农产品保险的保费补贴方案，并维持保费补贴比例基本稳定，统一了地方种植业补贴比例，优化了地方优势特色农产品保险奖补资金的分配方式。但是，当前财政补贴模式仍然存在部分未解决难题，补贴比例、补贴方式都较为单一，不具备相对灵活性，导致政策性农业保险的发展受到财政补贴的刚性约束，造成部分地区由于财政困难，与农业保险持续发展产生矛盾，行业发展、农户需要与财政约束之间未形成统一。
4.行业服务水平不足
农业规模经营主体加快发展，新型经营主体大量涌现，农业保险服务对象已经发生结构性变化。但是，从总体来看，当前农业保险行业服务能力和水平亟待提升，主要体现在几个方面：一是行业的宣传告知落实不精准，仍存在农户保险意识不足；二是保险公司的服务过于依赖基层协办人员，而协办人员基于各类原因，服务意识和能力较为缺乏；三是针对不同农户的不同风险需求，当前行业较为缺乏具有针对性、专业化和定制化的保险服务；四是农业保险总体的科技投入和应用不足，线上化、科技化服务体系不强，便捷性和农户获得感不够等。
5.大灾风险分散机制不健全
尽管国家成立了中国农业再保险股份有限公司，当前农业保险建立了以保险公司自身为主的大灾准备金制度和中国农业再保险公司的再保险支持，但我国农业保险大灾风险分散机制仍然不健全。面对区域内的极端天气和巨灾影响，当前两级的大灾风险分散机制明显不足。基于国家层面的大灾风险基金仍未建立。另外，作为再保险的关键，目前中国农业再保险提供的再保险保障相对单一，缺乏灵活性，难以满足不同主体对农业风险差异化的管理需要。
五、发展多层次农业保险的推进路径
（一）政策推进路径
1.持续提升农业保险保障水平
一方面，进一步扩大完全成本保险的覆盖面。在现有三大主粮、大豆、糖料蔗的基础上，政府需要循序渐进推动关系国计民生和粮食安全的大宗农产品的全覆盖。另一方面，对于特色农产品，各省级政府要根据自身情况，选择中央“以奖代补”和重要的省级品种，逐步推广开展高保障、完全成本保险险种。
2.进一步优化财政补贴模式
一是开展差异化补贴，因地区实际和产品重要性而异。综合考虑各省份的农业贡献与财政能力，提高中央财政对农业大省、粮食主产省的保费补贴比例，同时对农业大县减少或取消财政配套比例，避免产生“农业贡献越大，补贴责任却越重”的情况。二是试点不同层次保障水平浮动化的补贴模式。按照“基本保障全补贴、附加保障适当补贴、商业需求个人承担”的原则实施分档分级补贴模式，最大限度利用补贴金额，发挥补贴杠杆作用，提高补贴效率。三是根据产业的不同收益和支付意愿合理设置补贴比例，充分调动农户的积极性。例如，对于产值高、利润空间大、附加值高的农产品，可以挖掘农户支付意愿和承担能力，适当降低补贴比例；对于关系国计民生的重要农产品，如粮棉油糖肉等必需农产品的保险，需要适当提高补贴比例，给予较高的保费补贴。
3.完善农业保险大灾风险分散机制
一是加快建立财政支持的农业保险大灾基金制度和最终的政府兜底机制，分别作为我国农业保险大灾风险分散机制的第三级和最终级。其中，全国性的大灾基金可结合历年重大灾害损失情况，基于灾害历史数据，确定大灾基金的触发和赔付机制；通过财政拨款、保费计提、利润滚存等多种形式，承担大灾风险准备金、农业再保险之外的更高风险保障。二是做好大灾风险分散机制各层次之间的衔接。明确各层机制在分散大灾风险过程中的定位和作用，明晰各层主体需承担的风险比例，构建“低风险直保承担、中风险再保承担、高风险政府兜底”的风险分散链条。三是进一步丰富政策性农业再保险方案，建议中国农业再保险股份有限公司进一步发挥再保险风险分散的核心作用，推动政策性农业再保险方案更加多元化和精细化，更好满足直保公司对再保险的差异化需求。
（二）实践推进路径
1.提供多层次农业保险产品
保险公司可通过“基本险+补充险+附加险”“政策性保险+商业性保险”等形式，进一步提高保险金额。对于产量保险、收入保险等高保障产品类型，应从选择规模适宜的生产主体、改革保险单位和产品形态、制定示范性产品规范条款以及建立产量损失核定机制和价格收集、发布机制等角度入手，有效推进其他产品形态的发展。
2.进一步优化农业保险产品供给
专业化的农业保险高质量产品供给仍是今后的重点发展方向。一是从大农业观和大食物观的角度出发，中央应加大对重点领域的保险支持力度，尤其需要加大对高标准农田、设施农业、渔业等领域的保险产品供给，补全重点领域的空白。二是聚焦产业振兴，在地方财政预算的范围内，根据地方的农业产业规划，满足区域化和差异化的保险需求，针对不同地区的地方特色农业产业发展特点，更好支持地方优势农业特色产业农业保险扩面、提标。三是密切关注“三农”领域的新特点和新需求，政府通过创新试点的形式，鼓励保险机构从服务农业产业链条的角度，推进农业保险向全面风险保障转变，保障链条从农业生产向上下游延伸拓展，契合农业生产者和经营者的实际需求，加大产品研发力度。四是创新商业性险种，丰富农产品供给。根据新型经营主体的需要和市场需求，开发创新具有竞争力的各类涉农和商业化产品，为农业生产经营者提供更加灵活和个性化的风险保障。
3.建立专业化、多样化的农业保险服务体系
面对近年来农业经营主体的结构性变化，农业保险经营的业务模式将加快由规模化、标准化、批发式的单一服务向个性化、定制化的保险服务转变，服务内涵由“履行赔付责任”向“风险减量管理”转变。为此，应逐步构建“基础服务规范化、增值服务差异化”的农险服务体系。该体系主要包括四个方面：一是在基础服务方面，以条款通俗化、流程标准化和理赔简易化作为思考和改进服务的重点，充分保障农户知情权，为农户提供高效、便捷的服务。二是发挥保险的正向激励作用，帮助农民培育现代观念和市场意识，要做好农业保险宣传，说明农业保险是为了帮助农户恢复灾后再生产，而不是纯政府补贴或理财产品，不能企图通过保险获得额外利益。三是因地制宜设计和推广保险产品，应从农村的特点和农户的需要设计和推广相关产品，而不是简单地复制城市运行的版本，避免农户对保险“看不懂、没有用”的认识。四是在增值服务方面，根据农户的差异化需求，推广“保险+科技”“保险+信贷”“保险+服务”等模式，通过高科技、大数据等新质生产力为重要引擎和核心驱动，提升农业保险服务的智能化和精准化水平，通过提供专属保险产品、防灾减损、融资、农业咨询和资讯等增值服务，帮助农户提高生产效益和风险管理能力。