1958—1965年伴随着中国经济发展的跌宕起伏，中国金融事业也历尽曲折。“大跃进”时期，金融部门不可避免地卷入经济建设的狂潮之中，扩大信贷规模，放松金融管理，货币增发超发，金融秩序的混乱反过来加重了国民经济的失调。1961—1965年的国民经济调整时期，中共中央、国务院颁布的《关于加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》是金融工作转向调整的标志性文件。从“失衡”到“复苏”，这一时期金融工作的脉络与路径中可以清晰地看到，财政部门、国家银行、金融机构、货币管控共同构成金融机制运行的体系架构，严格信贷管理、争取信贷收支平衡成为金融调整政策的核心目标，金融工作致力于通过低通胀和低利率的政策环境推进“以农业为基础，以工业为主导”战略的实施，为国民经济调整取得的丰硕成果做出了创造性的贡献。
一、金融业方针政策的变化
自“三面红旗”的号令发出，金融领域蓄势待发，一系列带有“大跃进”特征的方针政策随即出台。1958年，中国人民银行根据中央多、快、好、省和勤俭建国的方针，制定了为农业生产“大跃进”服务等工作任务。1959年，中国人民银行发出“党的财经工作的中心任务就是银行的中心任务，信贷、结算、现金管理等工作都要为中心任务服务”的号召，要求要“促进国民经济的全面大跃进”。1960年，根据中央确定的财政金融工作总方针——按照社会主义建设总路线，发展经济，保障供给，支持国民经济的高速度发展，中国人民银行提出全力支援国民经济的继续“大跃进”等工作任务。经济高歌猛进，加上金融的推波助澜，势必引发财政赤字与货币贬值的双重危机。
大跃进时期，保险业经历了从积极、稳妥推进到停办国内、保留国外业务的重大挫折。1958年初，国家对于国内保险业务的指导方针是积极开展城市保险业务，稳妥推进农村保险业务。但是，随着人民公社浪潮的兴起，“左”的论调认为“农村保险工作的作用，正在随着人民公社的发展而逐步消失，过去保险公司在农村办理的各种保险业务，现在已被公社本身实施的一套实际上是一种社会性的保险所代替”，农村中已无继续办理各种保险的必要，应当逐步停办。这种思想甚嚣尘上，一度占据主导，致使在1958年10月西安财贸会议上，财政部提出停办国内保险的意见。1959年中国人民保险公司停办了国内保险业务，仅保留从事国外保险业务的机构和人员。
二、国家金融组织体系的变化
1958—1965年，我国的金融组织形成了中国人民银行和财政部系统管理下的机构体系，中国人民银行管理中国银行、中国农业银行、交通银行、农村信用合作社以及中国人民保险公司，财政部管理中国人民建设银行一家带有财政职能的金融机构，金融业务管控以中国人民银行为主。与新中国成立之初相比，1958—1965年国家金融组织体系变化的显著特征：一是明确规定中国人民银行是国家机关，各地人民银行由上级行与同级人民政府领导的“双重”领导体制；二是第三次建立与撤并中国农业银行；三是调整中国人民建设银行、交通银行机构；四是中国银行配合对外贸易的发展，广泛发展国外代理行关系；五是中国人民保险公司机构撤并与恢复建制；六是在人民公社中设立信用部；七是重新强化农村信用社的职能与作用。
(一)中国人民银行
国家银行是国民经济各部门资金活动的中心和枢纽。掌握国家银行这一关键环节，就能有力地推动和监督各部门经济的调整和企业经营管理的改善。新中国成立之时，中国人民银行既是国家的中央银行，管理全国金融事业，同时又直接经营金融业务。1962年6月，针对“大跃进”中金融领域出现“左”的问题，更加强化中国人民银行在经济中的作用和集中统一的管理职能，中共中央、国务院发布《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》，指出中国人民银行是国家管理金融的行政机关，是国家办理信用业务的经济组织，将其由国务院直属机构改为与其他部委地位一样的办事机构。该通知明确并强化了国家银行同时作为行政机关和经济组织的双重职能。该通知规定，地方各级人民银行在各级政府中是与其他厅局地位一样的办事机构，各级人民银行受上级银行与当地政府的双重领导。
(二)中国农业银行
国家支援农业资金的使用情况由农业资金管理小组、有关主管部门和中国农业银行负责监督和检查。中国农业银行实际上站在了拨款、贷款和监督的第一线，其核心任务是：代替财政部门监督支付国家预算所列的资金，办理拨款收取手续费，发放贷款收取利息。如监督支付国家对农业、林业、牧业、水利等基本建设投资的拨款(大中型水利基本建设的拨款，仍由中国人民建设银行监督拨付)；监督支付国家对农场、林场、牧场、渔场、拖拉机站、排灌站等国营农业企业的各项财政拨款，办理这些农业企业的贷款；监督支付国家对农村人民公社、生产队的各项财政拨款；监督支付国家对农村的救济费；办理农村人民公社基本核算单位和社办企业的各项贷款；协助中国人民银行，监督支付商业部门在农村发放的各项农产品预购定金等。此外，中国农业银行还担负领导农村信用合作社吸收农村闲散资金，发放贷款，帮助贫农下中农解决生产和生活方面的困难，打击高利贷；以及办理中国人民银行的委托业务等责任。
(三)中国人民建设银行、交通银行
中国人民建设银行1954年成立之时，是财政部领导的办理基本建设放款与监督的专业银行，兼有财政与银行双重职能：一是办理基本建设支出预算管理，是一种财政工作；二是办理基本建设结算和信贷，又是一种银行工作。
交通银行于1952年底由中国人民银行划归财政部管理，负责管理公私合营企业中的公股，资本主义工商业的社会主义改造完成后，其工作性质与中国人民建设银行类似，虽有一定的营业收入，但主要任务是从事行政管理。1957年10月，财政部将地方企业财务司的地方企业财务处并入交通银行总管理处，加挂财政部地方企业财务司的牌子。
1958年1月29日，财政部提出《关于中国人民建设银行、交通银行性质的意见》，建议明确规定全国各级建设银行、交通银行均为行政性质的专业机构。在上下管理分工方面，业务方针政策党中央集中统一领导下，因地制宜发挥地方的积极性。凡属全国性的业务方针政策和重要的法令制度，均仍由总行、管理处负责掌握拟定，并报中央有关主管部门批准执行；属于地区性的问题，由地方根据总的方针自行掌握，重要问题应抄送各该上级行、管理处。各地建设银行、交通银行系统的人员编制统一纳入地方行政人员总编制之内，并由地方统一管理(包括干部的培训、升降、调动等)；有关机构的设立、裁撤、改组等，也均由地方考虑决定。1958年3月18日，国务院批准财政部的建议，自1958年起，建设银行和交通银行系统的经费统一列入行政管理费支出款下开支，并按当地行政费开支标准执行，由各级财政负责供应。
1958年6月25日，国务院颁布《关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》，将基本建设财务拨款工作改归各级人民委员会财政部门直接管理，取消建设银行系统垂直领导的方法。1958年7月22日，国务院将交通银行总管理处划归中国人民银行领导。1958年7月26日，财政部将中国人民建设银行总行归入财政部基本建设财务司，对外继续保留中国人民建设银行的牌子，拨款、结算、信贷等银行性质的工作用中国人民建设银行的名义办理，管理预算、审核决算等财政性质的工作则以财政机关的名义行事。各省、自治区、直辖市人民委员会自行决定机构设置人员编制和是否保留建设银行名义。
(四)中国人民保险公司
国民经济调整时期，中国人民保险公司总公司经历了从撤并到恢复建制的变迁。国内保险业务在农村实行人民公社化后基本停办，1959年中国人民保险公司总公司划归中国人民银行管理后，成为国外业务管理局的保险处，负责国外保险工作，原设在各口岸的24个保险分支机构亦先后并入当地银行国外业务部领导。中国人民保险公司在上海、广州、天津、青岛、大连等各主要港口设立分公司，在汉口、重庆、南宁、梧州等内地城市设立分公司或支公司，并在世界上约200个港口或地区建立了300多个货物损失检验或处理赔款代理人。
(五)农村信用合作社
在农村的金融组织有两种所有制形式：一种是全民所有制的国家银行；一种是集体所有制的信用合作社(简称信用社)和人民公社信用部。为加强党对农村信用合作社工作的领导，发挥农信社支援农业农村经济的作用，1962年11月9日，中共中央、国务院批转中国人民银行《关于农村信用合作社若干问题的规定(试行草案)的报告。该报告强调，农村信用合作社在社会主义建设时期内对支援农业生产和解决农民生活困难，仍将发挥重要作用。《关于农村信用合作社若干问题的规定(试行草案)》明确信用社的性质、任务、组织领导、机构设置、主要任务、干部配备、存贷款利率以及民主管理制度等内容，规定信用社是集体所有制单位，是农村人民的资金互助组织，是我国社会主义金融体系的重要组成部分，在业务上受中国人民银行的领导，在执行国家金融政策方面受中国人民银行的领导和监督；贷款计划要经中国人民银行审查，信用社的政治思想工作和干部的配备管理，受当地党委领导。
信用社的组织机构设置主要有三种形式，一是按照人民公社的范围设信用社；二是按照经济区在集镇上设信用社；三是在生产大队或者几个生产大队的范围内设信用站，由信用社统一计算盈亏。信用社实行民主集中制，信用社社员代表大会是全社最高权力机关，信用社的一切重大事项，例如业务计划、盈亏处理、财务预算和决算、干部配备、干部福利、干部奖惩、贷款利率等，都必须由信用社社员代表大会决定。根据《关于农村信用合作社若干问题的规定(试行草案)》，信用社设理事会，领导全社的日常业务；设监事会，监察全社的业务和财务工作。信用社的账目定期向全体社员公布。信用社的盈余，首先应当提取公积金，增加积累；其次，以适当部分作为股金分红，分给社员；再次，以一部分作为奖励金和福利金，用于干部奖励和福利。分配比例，由各省、自治区、直辖市人民委员会规定。
大力发展信用社显然对人民公社和农民群体有利。信用社的主要任务是在本社范围内吸收农村中的闲散资金，帮助农民解决副业生产和生活上的某些临时性的资金困难，促进农业生产的发展和人民公社的巩固与提高。业务范围限于：一是办理农村储蓄和公社、生产大队、生产队存款，贯彻“存款自愿，取款自由”的原则，切实做到存取方便，为存户保密，保证储蓄不受任何人或任何单位的“平调”。二是切实坚持“谁借谁还，到期归还”的原则，对生产队发放贷款，对农民发放短期贷款，贷款利率允许略高于中国人民银行的农业贷款利率。对生产队的贷款，只能用于生产费用，不许用于基本建设，不许用于发放工资，不许用于收益分配，不许用于其他非生产性开支。信用社发放贷款，要同中国人民银行发放的农业贷款统筹安排，发放对农民的短期贷款，只能用于帮助农民解决副业生产和生活方面某些临时性的困难，发放各项贷款的期限最长不得超过一年，并且必须留足支付存款的准备金，保证存款人能按期取到存款。三是办理中国人民银行委托的业务。
(六)银行的国外代理行
此外，随着民族民主运动风起云涌，反帝反殖民主义的风暴横扫亚洲、非洲和拉丁美洲，对外贸易拓展，中国人民银行和亚洲、非洲、拉丁美洲的一些民族主义国家银行发展了双边清算的协定关系，促进了双方经济文化的交流。
三、信贷管理体制的变革历程
1958—1965年，中国人民银行分别与国家经委、轻工业部、农业部、商业部、财政部、粮食部、对外贸易部、国家物资管理总局、中华全国供销合作总社、中华全国手工业合作总社等有关部门，对国营工业、林业企业、手工业、商业、农业领域的信贷计划编制、贷款指标、审批权限、信贷范围、资金供应等方面出台了一系列的配套文件。此外，中国人民银行还对粮食企业、对外贸易企业、物资总局系统企业、铁路系统下拨了一些针对性强的信贷类型，如四项费用的短期放款、小型工业长期贷款、手工业生产贷款、短期大修理贷款、小型技术组织措施贷款等。信贷工作在大力支援工农业发展的同时，加强信贷管控、清理流动资金占用是国民经济开始调整后的主要内容。
信贷管理体制下放、集中再下放几经变革。新中国成立后，国家组织和分配资金采取的是高度集中的综合信贷计划管理制度。1958—1965年，我国的信贷管理体制下放、集中再下放几经变革。“一五”时期，中国人民银行已形成比较严格的综合信贷管理体制。“大跃进”兴起后，为调动地方积极性，中国人民银行划分了中央与地方的信贷管理权限，1958年实行“两放三统一包”财政贸易新体制，从1959年起实行“存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度”的管理办法。
上行下效，许多省、自治区、直辖市又进一步把信贷管理权下放到专区和县，对专区和县也实行计划包干、差额管理的办法。这套办法使资金的供应放松管控，给挪用银行贷款搞计划外基本建设有了可乘之机。于是1959年6月14日，经国务院批准，商业部、中国人民银行加强商业系统财务计划和信贷计划管理，审批权限，由中央和省、自治区、直辖市两级集中掌握，统一管理，不再下放到专区和县，对批发、零售、收购农产品和收购工业品进行分类贷款管理。
核定企业流动资金，加强资金的计划管理。1955年国营企业的流动资金分为定额与超定额两部分，定额部分由财政部门拨付，超定额部分由银行有偿贷款。1958年12月，为克服由财政和银行两家分别供应企业流动资金所产生的手续繁琐和某些脱节现象，更好地发挥银行融通资金的作用，国务院决定由中国人民银行统一管理国营企业的流动资金，从1959年1月起实行“全额信贷”制度，国营企业、地方国营企业和已经实行定息的公私合营企业所需的流动资金，不分定额和超定额，一律由中国人民银行给予信贷。
“全额信贷”制度在施行过程中也产生了新的问题。由于流动资金的供应不经过企业主管部门和财政部门，直接由基层企业和银行办理，因而企业主管部门和财政部门放松了流动资金的管理工作，企业资金不够，就向银行借款，对流动资金的核定和运用缺乏宏观把控。同时，由于银行信贷管理体制下放，信贷管理松懈，资金敞开供应，造成信贷失控，致使“全额信贷”制度难以维系。
为了准确掌握企业的流动资金，更好地贯彻执行“调整、巩固、充实、提高”的方针，1961年4月20日，国务院批准《财政部、中国人民银行总行关于改进国营企业流动资金供应办法的报告》，决定从当年7月1日起，企业的流动资金仍由银行与财政部门共同管理，即除超定额流动资金仍由银行发放超定额贷款外，工业、交通运输部门所需的定额流动资金经过核定以后，总额的80%由财政部门通过企业主管部门拨给企业，作为企业的自有流动资金，其余20%由财政部门统一拨给银行，由银行向企业发放定额流动资金贷款。试图一方面通过财政部门和企业主管部门加强对企业定额流动资金的审查和管理；另一方面通过人民银行设在全国各地的分支机构，对企业流动资金的使用进行经常的监督。1962年1月6日，财政部、中国人民银行总行下达《关于取消国营工业、交通企业银行定额信贷的通知》，规定国营工业、交通企业的定额流动资金，自1962年1月1日起，银行不再参与20%的定额贷款，实行由银行参与20%定额信贷的企业由“定额借款”一律转做企业自有资金。自此，结束了国营企业“全额信贷”制度。
1962年2月，财政部决定核定企业流动资金定额，加强对流动资金的管理。坚决停止赊销、预付，非经中央批准，不准预付货款，不准赊销商品，不准支付农副产品预购定金。严格划清流动资金和基本建设资金的界限，不许用流动资金搞任何基本建设。国民经济调整初期，划分和处理积压物资，核定和调整资金是调整经济和增产节约的重要内容。1962年12月21日，商业部、财政部、中国人民银行总行联合出台了《商业部系统核定流动资金试行办法。该办法力图通过核定流动资金，加强资金的计划管理，挖掘物资潜力和资金潜力，掌握购销规律，加强企业的经济核算。核定流动资金的范围涵盖商业部系统所属的独立核算的商业企业、饮食业、服务业、生产加工企业、仓储运输企业、信托公司、农牧企业以及所属的公私合营企业。严格核定资金定额是1964年加强资金管理的关键任务。1964年，国务院继续发出指示，要求各地区、各部门和所有国营企业核定资金定额，加强资金管理，采取有效措施，加速资金周转，积极利用和处理积压物资，减少不合理的资金占用。
清理银行流动资金贷款占用、挪用问题。国营企业和基本建设单位曾大量占用流动资金，这一问题呈现以下几个特征：一是流动资金占用过多，积压浪费严重。1961年底，资金占用总额共达1111亿元左右。其中：工业企业占用352亿元，基本建设单位90亿元，商业企业557亿元。二是库存物资虚假不实，一部分资金有账无物。这部分损失估计有100亿元左右。其中，工业交通约40亿元，商业、粮食、外贸约50亿元，基本建设单位约10亿元。三是违背信用原则，互相拖欠货款。在企业与企业之间、企业与基本建设单位之间，互相拖欠的货款共有20亿元左右，其中基本建设单位拖欠10亿元左右。四是挪用流动资金作计划外的财政性开支。主要是把银行发放给企业作流动资金用的贷款，搞计划外基本建设和用于“四项费用”(技术措施费、新产品试制费、劳动保护措施费、零星固定资产购置费)、职工福利等。
四、人民公社与农村金融工作的演变
国民经济调整时期，按照财政拨款与银行贷款“分口管理，分别使用”的原则，国家向农村发放了大量长期无息农业贷款。“有借有还，按期归还”是基本的信贷原则，在农村贷款的贷放与收回过程中，由于各种原因，部分农村贷款没能按期收回，严重影响了农村信贷资金的正常运转。1962年商业部、粮食部、财政部、中国人民银行总行和供销合作总社联合制定了清理社队赊销款、预付款和预购定金办法，对农村社队的欠款进行清理催收。1965年3月26日中共中央、国务院批示：“农村社队欠国家的1961年以前的四项欠款，截至目前未归还的部分，一律豁免，不再偿还。”这次国家豁免的农村欠款总数达91亿元，相当于1958年财政总收入的24%。其中，由商业部门豁免的赊销、预付、预购定金有36亿元，由中国农业银行豁免的有45.4亿元，信用社豁免10亿元。
五、贸易与非贸易外汇业务的发展
为了便利贸易支付，外汇工作在具体业务如索汇、保兑和押金、收费等方面贯彻平等互利的原则，对外关系上采取区别对待的政策，即利用和斗争西方资本主义国家有实力的主要银行，团结和斗争民族国家的银行。在争取平等互利的过程中主要运用三种斗争方法：利用当地和外地其他态度较好的银行转证、利用其他较好的代理关系转证以及正面由所有分行联合公司直接交涉。
“大跃进”时期，非贸易外汇业务的主要成就是：我国与苏联、匈牙利、波兰、德意志民主共和国、保加利亚、朝鲜、罗马尼亚、阿尔巴尼亚、越南民主共和国、蒙古国等国家的政府签订了非贸易支付的货币比价和清算协定。自1958年1月1日，中国与苏联间的非贸易汇款实行按正式比价另加附加的办法，两国货币的正式比价仍为1元人民币兑换2个卢布，仅对于7项非贸易款项的支付，改为每1元人民币附加4个卢布，如双方外交代表、贸易代表、领事馆的经费，运输代表机关、其他官方和社会团体代表和个人的派遣费等有关的各项开支，国家奖金、稿费以及属于中国或苏联公民有关继承、抚恤、赡养和变卖财产款项的汇款等七个项目。
整个国民经济调整时期，中国人民银行还根据情况多次调整了外汇牌价，而人民币兑美元的汇率则相对稳定，基本维持在2.46左右。自1960年1月1日起，国家规定对外属于贸易范围的收支项目，内部结算一律按人民币对贸易卢布的贴补价办理，即对苏联、德国、捷克、罗马尼亚、阿拉伯、蒙古国、朝鲜、越南等国每卢布按人民币0.95元计算；对波兰、匈牙利、保加利亚等国每卢布按人民币0.80元计算。对外协定属于非贸易范围的收支项目，仍按人民币对该国的非贸易货币比价办理。
六、涉外保险对外关系和进出口业务的拓展
1960年，进出口保险工作积极开展以预防商品损失和提高合同质量为中心的银贸协作。根据中央调整、巩固、充实、提高和大办农业、大办粮食的精神，1961年的进出口保险工作为争取更多的外汇收入和节约外汇支出，继续加强以银贸协作为中心的共产主义协作，深入企业，深入生产部门、运输、码头、仓库等各个环节；进一步贯彻对外政策，改进保险办法，调整费率，对一部分损失严重的商品，在不影响外贸成交的前提下，根据具体情况采取提高费率、限制责任或选择承保等措施来加以控制，对进口业务进一步简化手续，支持大办农业、大办粮食；配合外贸部门完成进口粮糖任务，分散危险，节约外汇支出。加强经济核算，保证保险业务经营的财政稳定性。
涉外保险业自1959年至1963年，承保中央进口物资和远洋船舶共计41.6亿美元，为国家节约保险费外汇1914万美元；争取向我国进口的外国商人在我国保险，为国家创造外汇1386.7万美元；利用国外分保，使国家巨额财产在遭受意外损失后获得外汇补偿。1963年5月首艘国产万吨货轮“跃进轮”在赴日途中意外沉没，争取摊回船货赔款301万美元；海外18个机构为国家吸收了外汇资金162万美元(其中包括人寿险准备金70万美元)。
七、货币的发行与管控
货币发行在很大程度上左右着币值稳定和经济增长。保持正常的货币流通，必须依靠国家计划的适当安排和综合平衡，必须加强集中管理。新中国成立后，国家在货币发行政策上一直试图坚持经济性发行的政策，但是由于“大跃进”时期信贷管理权限下放，信贷投放放松管控，货币发行不得不进行一部分的财政性发行。1958—1960年增发货币43亿元，比“一五”计划时期5年间所增发的货币总量多18亿元；1960年末的市场货币流通量为95.9亿元，比1957年末增长81.6%。市场货币流通量增长率异常，1957年为-7.9%，1958—1960年分别为28.4%、10.8%、31.1%。货币超发主要是被用于大搞基本建设，填补了财政收支的缺口。
“大跃进”三年国民经济投入巨大，由于货币投放后，没有相当的物资(农副产品的收购量没有增加，甚至有的还有所减少)供应，市场物资供应紧张，主要商品物资的库存减少，致使市场吸收货币回笼的能力不足，无法抵消资金流通量不断增长的通货膨胀效应。这种紧张状况反映了财经金融的深层次问题。一是反映了财政收不抵支的事实。财政已连续发生赤字，财政收不抵支，表现为基本建设规模过大、物资供应不足，人员增加过多，市场供应紧张。二是反映了职工人数城市人口的增长和当前农业生产水平不相适应。农业劳动力减少，对工业原料和消费品的需求增加。三是反映了连续两年自然灾害的影响。农副产品供应量因自然灾害和劳动力减少而下降，工业和农业、一部类生产和二部类生产、社会购买力和商品供应、市场货币流通同商品流通之间的不协调现象更加突出。四是反映了银行本身管理偏松的问题。信贷管理偏松，既有不适当的财政性开支，也有企业中资金被不合理占用的问题。
1961年下半年，为配合国民经济调整，有效地控制货币投放，缩小购买力与商品供应量的差额，财政银行部门一方面严格控制财政支出，严格控制各项放款；另一方面，加强了拨款的一系列财政监督，加强对劳动工资、企业财务、基本建设拨款、各项事业费的监督。1962年，中国人民银行认真贯彻中央关于调整国民经济的政策部署，按计划严格控制信贷和现金支出：根据国家工资计划支付工资；支持商业部门完成国家的农副产品收购计划，加强农副产品采购放款的管理，防止盲目提价；控制农村信贷投放；堵住挪用信贷资金的漏洞，企业的财政性开支，银行概不贷款；既要积极支持计划内的生产，又要严格控制超定额贷款，促进企业处理超储积压物资；商业放款只能用于增加商品库存，没有商品不放款。经过一番自上而下的努力，1962年城乡市场货币流通量开始减少，城市减少的幅度大于农村。市场货币量由1961年底的125.7亿元降至106.5亿元，减少19.2亿元，减少15.3%。这一年由于巩固农村集体经济、发展农业生产一系列政策的贯彻执行，农民货币收支情况发生了变化，来自国家和集体的收入增加，来自自由市场的收入减少。从1962年起，中国人民银行的信贷收支连续三年当年平衡，略有回笼。(见图23-1)
八、储蓄工作的新思路和新焦点
主管：国家金融监督管理总局主办：中国金融思想政治工作研究会（中国金融文化建设协会）
主管：国家金融监督管理总局
主办：中国金融思想政治工作研究会（中国金融文化建设协会）