夏收时节，各地小麦产区麦浪起伏，农机在麦田里穿梭，构成一幅幅美丽的丰收图画。图为5月27日，收割机在河南省洛阳市新安县铁门镇的麦田里收获小麦。张怡熙摄（新华社发）
5月31日，江苏省海安市墩头镇宝祥村，统计人员正在麦田内进行小麦测产。周强摄（人民视觉）
5月29日，安徽省合肥市庐江县高标准农田里，农机手正驾驶农业机械抢抓农时栽插水稻。左学长摄（人民视觉）
粮食安全关乎国计民生，稻谷、小麦、玉米三大粮食作物更是端稳中国饭碗的底气所在。实施好三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策，能够帮助种粮农民有效抗御风险，保护种粮积极性，守护好农民“钱袋子”。
不久前，财政部等部门明确，从今年起在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险（以下简称“三粮两保”）政策。从2018年开始试点，到2024年覆盖全国，“三粮两保”政策经历了哪些发展？种粮农民感受如何？走向全国后，政策还有哪些改进空间？
所有种植三大粮食作物的农户都将受益
5月11日，国务院常务会议部署，将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围从产粮大县扩大至全国，进一步稳定种粮农民收益，提升农业防灾减灾救灾能力。此次扩面，全国所有种植三大粮食作物的农户都将受益。
完全成本保险和种植收入保险是什么？实施完全成本保险和种植收入保险政策，为何要由中央和地方财政对投保农户实施保费补贴？
据了解，农业生产的收益约等于收入减去成本。其中，收入主要由价格、产量两大因素决定，成本则包括物化成本、土地成本、人工成本和灾害事故等造成的损失。上述因素的波动都属于农业风险。完全成本保险为保险金额覆盖物化成本、土地成本和人工成本等农业生产总成本的农业保险；种植收入保险为保险金额体现农产品价格和产量、保障水平覆盖农业种植收入的农业保险。
在农业生产中，由于农业易受大面积自然灾害影响、农业保险出险概率较大、农户参保意愿较低，承保机构组织经营效益不高，纯商业性质的农业保险难以持续，需要财政对农业保险给予支持。此外，以政策性农业保险代替直接补贴，也能在世界贸易组织规则的框架下，对农业生产实施合理保护。
过去几年，“三粮两保”覆盖面不断扩大。2018年至2020年，中国在6个省份的24个县开展“三粮两保”政策试点；2021年，“三粮两保”政策实施范围扩大到13个粮食主产省份约500个产粮大县；2022年，政策覆盖这13个省份的全部约800个产粮大县；2023年，政策覆盖中国全部约1100个产粮大县，当年中央财政拨付农业保险保费补贴资金478亿元，为1.6亿户次农户提供风险保障4.5万亿元。
财政部有关负责人介绍，稻谷、小麦、玉米三大主粮产量在中国粮食总产量中占比约九成，播种面积占比约八成。从2018至2020年开展试点，到2021至2023年正式实施并逐步扩大政策实施范围至全国所有产粮大县，“三粮两保”政策已开展6年，在风险防范、承保理赔、农户接受度等方面均已较为成熟，在提升保险保障水平、提高农户种粮积极性、推动适度规模经营等方面成效明显。
风险保障水平更高
“三粮两保”为什么重要？
从先行试点的农业大省、产粮大县的经验来看，“三粮两保”充分发挥了粮食生产“稳定器”作用。2023年，河南省全面推广三大粮食作物完全成本保险，其中小麦赔付支出达29.05亿元，玉米赔付支出11.90亿元、同比增长28.65%。截至2023年底，山东省三大粮食作物保险覆盖率达93%，全省94个产粮大县实现三大粮食作物完全成本保险全覆盖；黑龙江省“三粮两保”已覆盖全省72个产粮大县。
覆盖全国之后，“三粮两保”政策如何落地？
在保险方案方面，完全成本保险的保险责任涵盖当地主要的自然灾害、重大病虫鼠害、意外事故、野生动物毁损等风险，种植收入保险的保险责任涵盖农产品价格、产量波动导致的收入损失。保险费率按照保本微利原则厘定。承保机构应规范费用列支，确保农业保险综合费用率不高于20%。保险监管部门应监督承保机构加强承保理赔管理，对适度规模经营农户和小农户都要做到承保到户、定损到户、理赔到户。
对种植“三粮”的农民来说，“两保”更是意义重大。
业内人士分析，与物化成本保险、价格指数保险等传统险种相比，完全成本保险覆盖物化成本、土地成本、人工成本等全部生产成本，提高了对农作物单位面积收入的保障程度；种植收入保险则能够同时保障价格、产量双因素波动，保障更全面、更易触发理赔，可显著提高投保农民所获赔偿金额。
中国农业大学经济管理学院金融系副教授李晓峰介绍，完全成本保险的保险金额可覆盖农业生产总成本，保障水平最高可达相应品种种植收入的80%，而传统的物化成本保险最高保障水平不足五成。
“完全成本保险的保险责任范围更广，能有效解决农民种粮的后顾之忧。同时，该险种将适度规模经营农户和小农户均纳入保障范围，扩大了受惠农民群体，提升了风险保障的普惠性。”李晓峰说。
中央财政安排保费补贴预算562亿元
数据显示，目前中国农业保险深度（保费规模/第一产业增加值）超1.5%，农业保险密度（保费规模/农业从业人口）超700元/人。在不断扩面的同时，农业保险也将进一步提质增效。
财政支持将继续为农业保险发展提供重要保障。今年，中央财政安排农业保险保费补贴预算562亿元，同比增长18%，为在全国全面实施“三粮两保”政策提供大力支持。不久前举行的国务院常务会议也指出，要强化部门协同，及时足额拨付保费补贴、加强资金监管，防止拖欠、截留、挪用补贴。同时，指导承保机构优化险种设计和理赔服务，确保一旦出险能够快速理赔、应赔尽赔，切实增强农民获得感。
财政部有关负责人表示，将研究制订综合性指导意见，进一步推动农业保险高质量发展，“按照‘中央发展大宗、地方发展特色’思路，合理规划农业保险发展优先顺序，保障好三大主粮等关系国计民生的主要大宗农产品和重要物资”。
财政、农业农村、保险监管、林业和草原等有关部门和保险行业将加强协同配合，引导承保机构提高基层服务能力，推动农业保险更好发挥支农惠农强农作用。同时，优化大灾风险分散机制，加强保险与应急管理机制统筹，发挥保险市场机制和杠杆撬动作用，减轻政府救灾压力。
在提升保险服务质效方面，财政部将配合有关方面进一步明确理赔标准，规范查勘定损，优化赔付模式，加大科技赋能力度，合理预赔、能赔快赔；督促保险公司通俗易懂设计条款，提高农户金融素质和保险意识，提高种粮农户政策获得感和满意度。
“当前及未来一个阶段，在稳步扩面、增品、提标的基础上，财政部将会同有关方面，从健全种粮农户收益保障机制的角度出发，持续推动我国农业保险提质增效。”财政部有关负责人说。