根据《意见》要求，安化县设置了100－3000元十二个缴费档次，不同缴费档次政府补贴从30元到60元不等，最高补贴也是60元，这使得参保者选择高档缴费的动力不足，普遍选择财政补贴比率高的低档缴费。从安化县2013年的参保情况来看，参保者普遍选择较低的缴费档次，选择500元及以上档次的只有1870人。同时安化县根据“长缴多得”原则，在普惠性基础养老金之上又增设了缴费年限养老金，缴费年限满15年的，每增加一年缴费，其基础养老金增加0.5元，但这一补助水平太低，对中青年居民吸引力不强。
2.待遇保障水平偏低
3.险种之间的衔接不配套
4.管理有待加强
二、原因分析
1.政策体系不完善，配套制度不健全
安化县实施城乡居民社会养老保险制度中，城乡居民养老保险个人账户基金实行省级集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投资管理办法，且从省至县，社保基金行政部门和基金管理部门不相分离，没有建立统一、独立的强势监管主体，使得基金管理运作存在一定程度的制度缺失。另外，从城乡居保养老金的发放方法来看，并没有明确规定基金增值所带来的收益如何运用到城乡居民养老保障中去，就算基金得到有效的运营，基金增值所带来的收益并没有体现在居民收益的提高，这也降低了政策本身的激励性。《意见》没有明确对集体补助的鼓励政策，集体补助的作用难以体现。按照政策规定，城乡居保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，有条件的村集体经济组织，可自主决定对所属参保人给予不定额的补助。并鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。但从中央到地方均没有制定具体完善的集体补助及社会资助的鼓励政策和管理办法，忽视了它们的筹资作用，这使得集体补助难以操作，很多村集体经济较发达的地方都不愿意提供补助，并没起到应有的理想效用，使得城乡居保资金筹集的重担基本落在城乡居民和政府身上，村社集体的作用基本没有体现。
2.县域经济发展水平落后
三、解决制度实施过程中问题的对策
1.合理划分各级政府财政责任
明确各级政府在城乡居民社会养老保险制度建设中的责任，合理设计和划分各级财政的筹资比例，加大中央和省级财政的转移支付力度。
2.建立基础养老金正常调整机制
目前，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009年到2013年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280元、60元，上调至390元、90元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%。从今年7月起，湖南省在国家规定的每人每月55元基础养老金的水平上增加了5元钱的补贴。目前，湖南省宁乡、长沙等经济较发达的地市县在国家标准之上提高了基础养老金水平，但是大部分市县囿于财力，仍然没有建立基础养老金随经济社会发展、物价水平变动上调的机制。中央和省级政府要率先建立基础养老金正常调整机制，并要加大对经济落后地区的专项转移支付力度。
3.完善参保激励机制，提升缴费档次
4.改进和完善制度衔接办法
一是逐步缩小城乡居民社会养老保险与城镇职工基本养老保险制度间的差距，充分体现社会保障制度的公平性。目前，机关事业单位和城镇职工基本养老保险除待遇标准高，还制定了丧葬补助政策，建议在城乡居民社会养老保险制度中也应适当考虑丧葬补助金的安排。二是尽快落实失地农民养老保险优惠政策。2014年5月，湖南省政府办公厅转发了省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》(湘政办发[2014]31号)，文件中对失地农民的养老保险问题给予了明确规定：被征地农民可自愿选择城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。农民失去集体土地时，由政府提供缴费补贴，补贴标准为全省上一年度在岗职工年平均工资的60%(或100%)×12%(或20%)×补贴年限。各级政府应尽快落实《意见》要求，保障被征地农民的养老保险待遇。
5.加强基层服务平台和信息化建设
郭婷婷（1992.4-）女，汉族，浙江绍兴，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。
罗科（1992.5-）男，汉族，浙江省宁波市，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。
摘要：宁波市2009年已经突破了户籍制度，在宏观上已经为实现城乡居民养老保险一体化扫清了障碍。城镇居民和农村居民养老保险宏观上已经实现了制度的统一，然而，这样的统一在微观上仍然存在许多的问题，城镇居民和农村居民养老保险一体化仍有待完善。本文主要分析了宁波市养老保险制度存在的问题，问题产生的原因，解决方案以及养老保险体系前景发展探讨。
关键词：城镇居民养老保险；农村居民养老保险；城镇职工养老保险；一体化
我国在改革开放后，特别是在80年代末期，城乡一体化的观念不断深化，越来越多的人意识到城乡一体化的重要。“所谓社会养老保险一体化，就是不分企业的经济性质和职工身份，所有生产经营的企业（包括个体工商户）和劳动者，筹集养老保险金的标准一个样，劳动者的退休条件和享受退休费待遇的标准一个样。”①我国劳动者大致可以划分为三大群体：一是居住在农村事农业劳动的农民；二是居住在城镇从事工商业活动的市民；三是流动于城乡之间亦工亦农的进城务工人员。而笔者认为，无论如何探索如何解决这三大群体的养老问题，其最终的目标或者说最终的知指导思想都是实现一体化。
一、宁波市城乡一体化养老保险制度的现状及存在问题
（一）宁波市城乡一体化养老保险制度的现状
对于宁波来说，在2009年之前，养老保险制度仍然是由三部分组成，即城镇居民养老保险、农村居民养老保险、城镇职工养老保险。三部分各自在缴费待遇等各方面都有不同的规定。而根据宁波市2009年下发的《关于印发宁波市城乡居民社会养老保险实施办法的通知》，以及相应的配套制度政策等，从2010年1月开始，宁波市合并了城镇居民养老保险和农村居民养老保险，实现了城乡一体化的养老保险制度，即城乡居民养老保险，但是这样的一体化是不完全成熟的，从微观的细微的角度去分析，可以发现这样的城乡居民养老保险制度存在一定的不足。与此同时，宁波市现在的养老保险制度由两个不同的体系组成：城乡居民养疗保险体系，城镇职工养老保险。因此，宁波市的现状为城乡居民之间实现宏观的一致，微观上存在诸多问题，两个体系之间尚未实现统一，一体化仍然不成熟。
（二）宁波市城乡一体化养老保险制度存在的问题
宁波市现存养老保险制度的问题分为两个方面，第一，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题；第二，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一所面临的障碍。笔者将从这两个方面分别论述。
首先，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题：
1.城乡居民养老保险覆盖率不高，人们参保积极性有待加强
据统计，至2012年底，全市参加城乡居民社会养老保险人数为1155万名，新增参保人数101万人，完成市政府考核指标的1924%。宁波市16周岁以上应参保户籍人口养老保险（障）参保率达到834%，较上年提高了44个百分点。②养老保险覆盖率仅为834%，虽然每年都有不同程度的提高，但是这样的覆盖率仍然不是很高，全国最高的地区北京达到了9718%，无论是与我们的政策目标还是与发达地区相比较，都有差距
2.政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴没有起到应有的作用
政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴，目的在于提高居民的参保积极性，减轻部分居民的缴费负担，具体的缴费与补贴情况如下：辖各区缴费标准为每年100元、300元、500元、800元、1100元、1400元、1700元、2000元共八档，各县（市）可根据当地实际确定缴费标准。参保人员按上述标准缴费后，政府给予缴费补贴。而2012年之前的补贴标准是两档，2012年有所调整：“2012年1月1日起，市辖各区按年缴费的政府缴费补贴标准具体调整为：缴费标准在100元和300元的，每人每年补贴60元；缴费标准在500元、800元和1100元的，每人每年补贴200元；缴费标准在1400元、1700元和2000元的，每人每年补贴300元；重度残疾人和低保人员按每人每年300元标准补助。”③
虽然补贴档次由原先的两档改为现在的三档，但是仍然没有很好地起到它应有的作用，政府补助差异性不明显，不能明显地体现出“多缴多得”，这也会影响人们的参保积极性，以及人们的参保档次选择。宁波市城乡养老保险参保档次主要以低档次为主，大部分农民都会选择100元这一档，如余姚市到2010年12月底，全市缴费参保人数57280人，其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人，占92%。笔者认为政府补贴层次不明显，没有体现出很大的优惠性质，农民会觉得如果选择高档次会不划算，是居民选择低层次缴费的原因之一。而这样的覆盖率仅仅具有表面的成绩效应，而体现不出真正的实际效果，因为选择低档次的缴费，意味着只能享受低档次的待遇，所以这样的养老保险不能很好地解决人们尤其是农民的养老问题。
除此之外，养老保险缴费政府补助还存在另一个问题，就是政府补贴单纯地按照“多缴多补”的原则，这样有可能会增加更多的不平等。因为低收入的参保者受到自身经济水平的限制，只能选择低档次的养老保险缴费标准，获得较低的政府补贴，享受低水平的养老金待遇；相反，高收入者可以通过选择高档次的缴费标准以获得较高的养老金待遇，却能获得更高的政府补贴，这样就会加剧低收入和高收入者之间的不平等。
3.养老保险待遇有待提高
城乡居民社会养老保险的月养老金待遇有两种类型：第一种是参保人员在年满60周岁以前按规定参保缴费，其按月享受的月养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金等三部分组成，如市属各区被征地人员养老保障待遇水平分别提高到500元/月、550元/月和600元/月，60周岁以上被征地人员如叠加享受城乡居保基础养老金的，每月可领取待遇达到740元/月、690元月和640元/月。④第二种是城乡居民社会养老保险办法实施时已年满60周岁本市户籍城乡居民，不用缴费，经核准后可按月领取基础养老金，即140元/月这两类待遇都支付终身。基本养老金仅140元，已缴纳保险费的也仅有500-700左右的养老金待遇，虽然相对于全国或者浙江省，这数字已算较高，但是这根本解决不了居民的养老问题。
其次，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的障碍，这些障碍主要表现为制度构建上的差异。
1.强制性不同
城镇职工养老保险制度有强制性的规定，是政府对企业的强制性要求。城乡居民养老保险制度则没有强制性的规定，是否参加保险，完全取决于居民自己的意愿，政府在其中所能起到的作用，只有引导与鼓励。
2.筹资机制不同
在筹资模式方面，城镇职工基本养老保险用人单位的缴费部份纳入社会保险统筹基金，不记入个人养老保险账户，因此，如果参保人以灵活就业方式缴费的，其中60%的个人缴费要纳入社会统筹基金，只有40%记入本人的养老保险个人账户。而城乡居民养老保险没有进行统筹，不论是个人缴费、政府补贴、集体补助、还是他人资助全部记入本人的养老保险个人账户。
3.缴费标准不同
城镇职工养老保险缴费没有不同档次的选择，都适用统一的缴费标准，如宁波市全市基本养老保险用人单位的缴费比例统一由12%调整为14%（2013年5月开始），职工个人的缴费比例不变，仍为8%。而城乡居民养老保险有档次的区别，具有一定的弹性，居民可以根据自己的需求选择不同的档次，由此产生的问题是，两种制度下领取的养老金待遇也不同。
二、宁波市城乡居民养老保险制度的完善
（一）提高养老保险覆盖率
提高覆盖率，可想而知无法依靠人们的自觉，只能依靠政府的努力。首先从形式上，政府可以加强宣传，采取多种有效措施，向广大居民积极宣传城乡居民养老保险的实惠与好处。其次从内容上，首先建议政府应加大财政投入，增加对农民缴费补贴，激发农民参保热情。再次，笔者建议加强立法。虽然社会保险法已出台实施，但是关于社会养老保险，只有地方政策性规定或章程，没有统一的立法，缺乏了同一性和强制性，这必定会影响养老保险制度的建设，因此完善立法，提高执法者的素质水平将是该制度建设过程中的必然选择。
（二）调整养老保险费的政府补贴
对于政府这样的补贴方式，应当做一些调整：首先正如上文所述，加大政府投入，全面提高缴费补贴，调动积极性。其次，补贴的档次不仅仅只是三档，可以考虑与养老保险金缴纳档次一样，即8档，每一档都有相对应的补贴额，从100到2000每一档的补贴额都不同。补贴额应当根据每一档缴费的情况，按比率补贴，且从低到高，这个比率不断减小，这样的补贴形式才会体现出相对公平合理，也更有助于完善养老参保结构层次。此外，笔者认为，政府的缴费补贴还应当有地域的差异，不仅仅体现在城市和农村，也包括不同经济水平的地区。根据这些因素，权衡整个宁波市，做系统的比较，据此制定合理恰当的补贴额，而单纯的“一刀切”处理模式显然是有待商榷的。
（三）改善养老待遇
改善养老待遇，政府所能做的，就是尽量地提高养老待遇，或者尽力让居民选择高档次或者适合自己档次的养老保险。加大政府的养老金投入是必然的，并且，笔者认为，政府的补贴形式不应仅仅局限在保险金缴纳层面，在待遇层面，养老金发放过程中，也应当给予适当的补贴，这种补贴不仅仅表现在加大养老金的数额，此举与增加养老金无异，更重要的是，可以从其他方面给予补贴，或者以其他的待遇形式代替一部分的养老金。例如从实物上，粮食等生活资料给予补助，此种生活资料，通过政府统一购买，相信会有一定程度的优惠，如此即可以提高居民的养老待遇，也可以在一定程度上缓解政府的压力；或者通过发放代购券的方式。
上述两种措施，在一定程度上能缓解政府压力，可以促进养老保险制度的运行，但是都反映了一定的消极性，在一定程度上损害了居民的利益，因此，政府可以再寻求其他更积极的措施，例如拓宽养老金投资渠道，完善养老金管理模式，通过养老金的升值，从而提高居民的养老待遇。
三、促进城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的构想
城镇职工养老保险体系同样存在其自身的缺陷，本文不作具体阐述，但是，该体系至今仍未很好地解决其自身的一个矛盾，即城镇农民工的养老保险问题，而矛盾主要是两体系在制度上的衔接，农民工返乡之后养老待遇应选择哪一标准。而笔者认为，与其找不到合适的衔接方式，不如将两个体系统一，当然就目前的情形来说，实现统一的条件还不成熟，只能做出大致的目标构建，即从城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度两个层次分别做出调整改革，使两者在制度构建上接近，为统一做出铺垫。至于各种阻碍因素，笔者提出如下建议：
（一）提高城乡居民养老保险制度的养老待遇
关于该问题，在上文中已作出详细阐述，在此不再赘述。而至于提高养老保险待遇的目的，一则为了百姓的生活，二则为了能和城镇职工养老保险制度的待遇相接近，从而为两者在待遇方面的统一提供可能性。
（二）增加城镇职工养老保险制度的养老保险缴费档次
城乡居民养老保险制度在养老保险缴费方面有8个档次的标准，但是城镇职工养老保险制度并没有档次的选择，因此，为实现两者的统一，必须在城镇职工养老保险缴费方面做出改革。从另一个角度分析，增加缴费档次，不仅仅只是为了与城乡居民养老保险制度相协调而做出的机械调整，它有其自身的现实必要性，对于该制度来说，对于企业来说都是有利的。
首先，为了使两种制度在缴费上相互接近，增加城镇职工养老保险制度的缴费档次是必要的的。缴费的档次不需要像城乡居民养老保险制度那样有8个档次，但是可以将其设为高、中、低3档，供企业选择。具体的选择档次方面，可以根据列入企业的章程，或者企业与职工协商，或者直接由政府做出具体的政策，例如，在经济发展顺利或者企业经营状况良好的时候选择高档次的缴费；而在面临诸如金融危机或者企业经营状况不好的时候选择低档次的缴费。但是这需要政府恒定标准，且标准需合理可行。而具体的缴费，依然由企业和职工共同完成，企业缴费仍然计入社会统筹账户，职工缴费仍然计入个人账户。
（三）促进城乡居民养老保险参保的强制性改革
城乡居民对于是否参保，有自主选择权，目前并没有强制性的规定，这与城镇职工养老保险制度不同。而笔者认为，强制与否并不能成为两种制度实现统一的绝对障碍，因为即使没有强制实施，目前仍有绝大部分的居民选择参保，并且每年参保的人数都在增加。如果一定要实现强制，则课先进行强制与引导相结合，引导为主强制为辅，逐渐改为强制，与城镇职工养老保险制度相协调。从而为两者在强制性上的统一奠定基础。
综上所诉，宁波市的一体化养老保险制度在宏观上已经实现，但是一体化仍然不够完善，而面对的如今的情况，首先应努力通过一系列措施完善各个体系，着实解决好自身的问题。其次，通过协调，改进，争取早日实现两种制度之间的统一，如今统一尚缺乏必要的条件和现实可能性，因此，必须努力调整，缓解各类矛盾。真正的一体化，应是无论职业，年龄，性别等的差异，统一适用同一养老保险体系，这才符合人民群众的根本利益。（作者单位：宁波大学）
参考文献：
[1]叶响裙.中国社会养老保障：困境与抉择[M].北京：社会科学文献出版社，2004-11.
[关键词]养老金；城乡并轨；难点分析
[中图分类号]F323.89[文献标识码]B
一、养老金城乡并轨实施必要性
将城居保和新农保合并，其意义不仅是有利于我国社会保障水平的提高，更重要的是它真正的将“城”与“乡”融为一体，第一次打破了“城”与“乡”二者长期相互区别的概念。
（一）真正体现公平统一性
城居保与新农保并轨，使得城乡居民可实施相同的养老保险制度，而不再受城乡户籍限制。这一制度的并轨消除了城乡之间的区别对待，有利于完善统一的社会保障体系，实现了养老保险制度的公平性，实现养老保险制度的机会公平、待遇公平以及权力公平，保障居民公平参与、平等发展，为今后建立公平的社会保障体系创造良好的社会基础。
（二）打破城乡二元壁垒
新农保与城居保的并轨打破中国社会保障领域二元化格局，符合我国实现“基础养老金全国统筹”的阶段性重要目标。
将城居保与新农保的运行机制相对比（见下表）可知，新农保与城居保两种制度结构类似，并轨水到渠成，二者并轨是触及养老改革深层次矛盾的新层面，是政府全面打破城乡二元结构的新路径，是实现城乡统筹社会养老保险制度的新起点，是我国社会保障制度改革的重要组成。
（三）促进城镇一体化建设
城居保与新农保并轨，避免了以往农村居民因流动性工作而引起的养老权益受损问题。并轨后，农村居民的参保问题不再受到流动性因素的阻碍，打破了农村人口流动的限制，有利于我国城镇一体化的快速发展。因此并轨后的的城乡居民养老保险制度能促进人口的流通，拉动居民消费水平的增长，对经济发展和城镇一体化进程具有重要意义。
二、养老金城乡并轨实施难点分析
我国是农业大国，城乡并轨的实施相对困难，进展较为缓慢，不但有制度的历史惯性，还涉及多方利益的平衡。因此，养老金城乡并轨实施的过程中会存在以下难点：
（一）城乡居民参保意识不强
（二）养老金累计结存逐年降低，阻碍制度顺利实施
根据《2013-2015年度人力资源社会保障事业发展统计公报》数据显示，自2013年以来，我国城乡居民养老保险金累计结存呈递减趋势（见下图）。
通过对趋势图的分析可知，在参保人数增加、实际覆盖面增加以及年养老金收入增加的前提下，年度养老金累计结存反而逐年下降，凸显了解决养老金保值增值问题的重要性。养老金的保值增值直接影响参保人数的变化，而参保人数又直接制约着并轨制度的实施，逐年减少的养老金结存使得养老金的保值增值问题受到极大考验。
（三）新农保集体补助难以落实
《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中指出“城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。”然而现阶段，结合我国基本国情，大部分农村地区由于缺乏资金链、信息链以及技术链，集体经济的发展速度极其缓慢，一些偏远地区的村集体甚至根本没有经济收入，不能达到对农村居民参保进行集体补助的政策要求，集体补助仍是一张难以实现的空头政策。
三、养老金城乡并轨制度实施对策
社会保障制度转型还在继续探索，新并轨制度的实施仍然滞后于社会的快速发展。为了缓解养老金城乡并轨制度实施过程中的困难，提出三点建议对策。
（一）调动居民积极参保意识
居民自主参保是城乡并轨顺利实施的大前提，针对现阶段我国居民消极参保的态度，首要任务就是要加大对制度并轨的讲解与宣传，让城乡居民了解制度改革的具体情况，切实体会到参加养老保险的好处，消除参保的种种顾虑。政府应发挥其主导作用：第一，对于长期流动工作的居民，可成立固定讲解宣传驿站，免费为居民进行制度改革宣传；第二，对于非流动性居民，可专门成立宣传组，以社区或村集体为单位，进行定点、定期走访宣传，充分提高居民的缴费意愿，让居民由先前的被动缴费变为今后的主动缴费。
（二）推动养老金运营市场机制
养老金巨大的支出额使得养老金累计结存近两年呈递减状态，个人账户基金投资目标应该从“安全性”向“收益性”过渡发展，养老金的保值增值是解决此问题的根本，因此可通过推动养老金的运营机制来实现养老金保值增值的目的。第一，实行多类别投资。个人账户基金除了用于购买债券与定期存银行外，还可以用于实业投资，防范通货膨胀造成的基金贬值。也用于权益类投资以分散风险、提高收益率。第二，委托专业的投资机构。个人账户资金管理用于专业投资，在降低管理成本的同时还能整合优势资源。第三，健全投资的风险管理机制，在运营过程中可以对风险进行识别、评估、预警，建立风险规避系统，避免经济的周期性风险。第四，完善监督管理体系。内部上，应强化监督管理，外部上，应积极发展社会监督，形成有效的双重保障，防止养老金的挪用贪污。综上，对养老基金的运营应注重灵活性、多样性，才能适应市场需要，在保值的前提下谋求增值空间。
（三）鼓励社会提供缴费资助
由于部分地区经济发展落后，不能实现制度中集体补助的政策内容，因此，应加大力度鼓励公益筹资。第一，成立专门养老金公益基金会。可由政府签头鼓励社会各类型经济团体组织进行慈善性资助。第二，鼓励国内大中型企业或个人对村集体形成“一对一”常年固定资助，确保资助的连续性、稳定性。
[参考文献]
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[2]李枝玲，任大廷.城乡居民基本养老保险制度一体化的挑战与对策研究[N].延边党校学报，2016-05-03
关键词：新农保；财政补贴；个人账户
基金项目：2012年社情民意调研中心项目阶段性成果
一、内蒙古新农保政策中财政补贴的意义
2009-2012年，内蒙古先后分四批在10个旗县（市、区）开展了国家新农保和城镇居民养老保险试点工作。2011年，内蒙古将城镇居民社会养老保险与新农保合并实施，建立城镇和农村牧区居民社会养老保险，简称城乡居民养老保险制度。2012年7月内蒙古101个旗县（市、区）城乡居民养老保险制度实现全覆盖，标志着内蒙古初步建立起覆盖城乡居民的养老保障体系。
（一）内蒙古新农保中政府补贴的内容
《人民政府办公厅关于开展城镇和农村牧区居民社会养老保险试点的实施意见》（内政办发〔2011〕133号），政府补贴包括三个方面：第一，参保人员缴费及领取的基础养老金给予补贴，分别列入各级财政预算；第二，对参保人实行缴费补贴：缴费金额为100元的，补贴标准为30元，缴费每提高一个档次，增加补贴5元，最高补贴75元；对重度残疾人、城乡低保户等，由政府按100元的标准为其代缴养老保险费，允许个人增加缴费，缴费后按照相应档次享受缴费补贴；参保人缴费补贴、政府代缴部分以及自治区提高的基础养老金，由自治区各级财政负担。自治区原则上负担全区补贴总额的50%，盟市至少负担25%，其余部分由旗县（市、区）负担。自治区补贴依据各盟市财力状况划分为三类，重点向困难地区倾斜：一类地区补助40%，二类地区补助50%，三类地区补助60%。在上述标准基础上，盟市、旗县（市、区）可以根据财力状况适当提高补贴标准，提高部分由当地财政负担。
（二）内蒙古新农保政府补贴的积极作用
1.城乡基本公共服务均等化
长期以来，在二元经济结构的背景下，我国的农村社会养老保障制度建立进程明显滞后于城镇。“新农保”政策确立了个人、集体、政府三方的筹资主体，其中，政府对“新农保”的补贴落到了实处，公共财政对农村社会养老保险的补贴实现了从无到有的飞跃，有利于促进城乡基本公共服务的均等化。
2.提高农户参保积极性
“新农保”政策中政府财政进行补贴，比“老农保”政策更具有吸引力，农户有更高的参保积极性。内蒙古新农保制度能够全覆盖的原因：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。由于新农保制度强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，所以极大地调动了农民参保积极性。截至2012年1月，内蒙古新型农村牧区社会养老保险参保人数达320万人，其中66万名农牧民领取养老金。随着更多的地区被纳入到“新农保”的试点范围，参加“新农保”的人数仍有较大上升空间。
二、内蒙古新农保财政补贴存在的主要问题及原因分析
（一）财政补贴的激励效果不佳
从内蒙古试点地区的实施情况看，农民普遍选择100元或200元的低缴费档次。内蒙古试点地区大多数村民之所以选择低档次标准缴费，其原因主要有：一是农村居民收入水平较低。尽管经历了30多年的改革开放，农村经济得到较快发展，但是作为一个庞大的群体，农民的收入水平仍然不高。二是农民对新农保试点方案的推行顾虑较多，对政策的信任度不高。三是与政府的财政补贴政策有关，“缴费每提高一个档次，增加补贴5元，最高补贴75元”激励的程度不足，造成农民参保缴费时的保守心态
（二）基础养老金的收入替代率较低
（三）缺乏财政补贴的资金保障机制
1.基础养老金的保障机制缺乏
随着内蒙古农村人口老龄化的加剧，未来地方财政补贴的压力也将越来越大，尤其是经济欠发达地区的财政补贴将会表现出明显的后劲不足，新农保的财务可持续问题将会变得越来越突出。地方财政补贴资金的安全、及时、足额到位是确保新农保能够有序开展的重要保障。
2.隐性财政资金的保障机制缺乏
根据新农保政策，农保个人账户养老金的月计发标准与现行的城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同，均为个人账户全部储存额除以139个月。这意味着农民从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，前期积累的个人账户资金全部领取完毕。在受领人还健在的情况下，以后每年的养老金都由政府支出。而根据精算，我国农村居民60岁时平均余命为20.62岁，72岁时平均余命为11.86岁。即个人账户在将近72岁时资金全部领完的情况下，政府必须承担起支付72岁以后年份的养老金支出。也就是说，政府必须承担近12年的养老金支付。这是一笔不小的开支，将对政府财政形成较大的隐性压力。
（四）个人账户资金财政补贴部分的非个人特性问题突出
新农保制度中参保农民的个人账户主要由个人缴费和地方财政补贴两部分组成，但是这两部分的资金产权归属不同，根据《指导意见》规定，“参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。”也就是说，参保农民个人账户中地方补贴的资金部分在某种程度上仍然属于政府所有。这种规定和做法违背了个人账户资产的私有性特征。个人账户中政府补贴资金的非私人性将会引发严重后果；一是因参保人死亡而抽离其个人账户中政府补贴的做法，缺乏人性化，会降低农民参保的积极性。二是许多地方在新农保试点推进期间，都会重视农民的参保率等指标，进而采取各种措施吸引和鼓励更多符合条件的农民参保，这样可能会忽略在发生意外时个人账户资金的产权问题。如果农民发生意外死亡，只能领到其自行缴纳的养老保险费，而领取不到地方财政为其补贴的资金，可能会引起农民对政府补贴优惠政策的异议，进而影响农民居民对政府的信任程度。
三、完善内蒙古新农保财政补贴政策建议
（一）加大财政投入力度
按照民生财政的要求，优化财政支出结构，压缩一般性投资支出，增加农村社会保障等民生性支出比重。具体方式上可采用“存量不动调增量”的方法，尤其是中央财政应通过结构性调整，加大对新农保的投入力度；对于基层政府财政收入不足地区，中央和内蒙古政府要充分发挥财政转移支付的功能，调整地区之间农村社会养老保障财政支出的分配比例。内蒙古经济快速增长带来了财政收入的稳定增长，地方财政总收入由2002年的100多亿元增加到2011年的2000多亿元，达到2261.81亿元。2012年内蒙古完成地方财政总收入2497.3亿元，比2011年增加235.5亿元，增长10.4%。在财政收入不断提高基础上，有实力加大对新农保的投入力度。
（二）提高财政补贴
1.提高基础养老金的补贴
2.明确地方财政补贴的资金产权问题
为了避免参保人死亡后政府补贴个人账户资金的非私人特性政策规定可能带来的一系列麻烦的出现，建议重新明确地方财政补贴资金的产权属性问题。措施一：把由个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴全部作为参保农民的个人资产，当参保人死亡后，其个人账户中的资金余额全部可以依法继承。措施二：“正确处理个人账户中的财政补贴资金的使用办法，采取分类实施办法，即根据参保者缴费年限的多少给予相应的补贴和延伸福利，如参保者在未领取养老金之前死亡，可以分不同的档次给予部分的补贴或者发放相应丧葬补助金的方法。对于正在领取养老金的参保者死亡的情况，若账户仍有余额也可以根据其余额领取年份的多少给予相应的补贴或者发放相应的丧葬补助费，以让参保者在任何情况下都能实际享受到其实惠。”使其区别于农民个人储蓄。
3.适时提高地方政府缴费补贴标准
缴费补贴标准（内蒙古最低标准每人每年30元，最高标准为75元）不仅仅根据缴费档次而提高，也应该根据经济发展而提高。由于内蒙古经济增长、地方财政实力逐年增强、物价水平上涨等因素，缴费补贴标准不应该一直不变，而应该根据当地的财政实力适时调整，例如，每2～3年调整一次。
（三）明确政府间财政责任分担机制
目前新农保试点的具体方案设计、基金管理、经办管理以及经费筹集的实施主体是县级政府。因此，除了制度本身所需财政补贴外，其他的人员经费以及工作经费等基本上也由县级财政承担，县级财政负担较重。但是由于各地经济发展水平各异，财政支撑能力亦不同，在考虑省、市、县财力分担时，应采用多元化的分担模式。对于经济发展水平高、地方财政能力较强的地区，县级财政可适当提高分担比例，省、市、县三级政府可以按照1∶1∶2的比例分担；但对于经济发展水平相对较低、财政能力不强的地区而言，基层财政可以少承担一些责任，省、市、县三级财政可以按1∶1∶1来分担。建议政府可考虑免除31个国家级贫困县的基础养老金补贴的分担任务，补贴资金由中央财政和省财政各分担50%。此外，对于极个别财政困难市，中央财政和自治区财政应在公共财政上实行转移支付，对困难市给予适当照顾
（四）健全新农保经费保障机制
[1]任海霞.目前我国“新农保”试点研究[J].未来与发展，2012.12
[2]赵燕妮.政府在农村社会养老保险制度中的财政责任[J].保险研究，2012.3
[3]卢海元.建立全覆盖的新型农村社会养老保险制度[J].农村工作通讯，2008.2
[4]赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设[J].经济研究参考，2008.32
关键词：城乡统筹社会保障体系均衡发展制度设计路径选择
社会保障工作是事关改革开放和社会主义和谐社会建设的关键。我国政府从构建和谐社会的战略高度，提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。云南省昆明市作为西部地区的重要城市，在国家西部大开发的历史性机遇中，经济社会得到了快速发展，但社会保障的城乡二元结构突出、体制建设落后、发展水平不均衡。城乡社会保障发展的失衡与人民群众不断增长的需求是构建和谐社会的矛盾之一。因此，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系建设，推进城乡社会保障均衡发展，是“十二五”时期昆明市经济社会工作的重要目标。
昆明市城乡社会保障非均衡发展现状
经过多年的探索与改革，昆明市城乡社会保障体系建设取得了长足发展，实现了从传统社会保障制度向新型社会保障制度转型，覆盖范围由城镇向农村普及，保障水平逐步提高，制度建设不断完善，适应经济社会发展的城乡社会保障体系框架初步形成。但发展过程中城乡社会保障非均衡发展状况还明显存在。
（一）城乡社会保障水平差异明显
2005到2010年间，昆明社会保障事业经费增长了1.3倍，平均每年增加资金投入2亿元以上，平均增速43%，2010年达到109.81亿元。但在城乡居民人均社会保障支出方面存在差距，城乡差距在9倍以上。在养老保障方面，昆明市城镇社会养老保险缴费水平是根据工资水平的比例提取，养老保险的领取标准平均约在600元/月左右；而农村社会养老保障自2008年开始推行以来，每年缴费档次仅设100元、200元、300元、400元、500元五个档次，目前养老保险的领取平均标准仅为120元/月左右，城乡差别是5：1。农村的养老保险水平较低导致农村居民仍然没有摆脱依靠土地和家庭养老的基本养老模式。另外，昆明市城乡之间的最低生活保障水平差异悬殊，2010年城镇居民低保的领取标准为每人207元/月，而农村低保水平仅为85元/月，城市是农村的2.4倍。同时，城乡居民的医疗保障水平也有较大差异，农村居民新农合的住院费最高支付限额分别为城镇居民的70%和城镇职工的10%，门诊补偿最高限额为年人均300元，仅为城镇居民的1%。
（二）城乡社会保障项目和覆盖面差距大
昆明市城镇的社会保障起步较早，而且项目齐全，于1986年到2001年先后建立起了城镇职工养老、失业、工伤、医疗、生育五大险种为主要内容的社会保险体系。除了以上的五大保险外，昆明市已经建立了老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、流浪乞讨人员救助、医疗救助、教育救助、灾害救助等社会救助制度，经济适用房、廉租房、公租房等住房保障制度，基本包括了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包含养老、医疗等社会保险及五保、低保、特困户生活救助等社会救济制度，其他的社会保障项目基本没有启动。在覆盖面方面，城乡之间也存在较大差距，2010年城镇职工五大保险的参保覆盖率分别达到98%、98%、89.6%、90%和93%，而占户籍总人口50%以上的农业人口基本养老保险制度尚未建立；190多万进城务工人员没有享受城镇养老、医疗等社会保障；60多万被征地农民身份转换进入城镇后，养老未能得到有效保障；农村各类残疾人获得保障的比例不高。
（三）城乡社会保障统筹不对接
（四）城乡社会保障管理体制不均衡
昆明市社会保障在管理体制上依然是城乡分割、部门分割、多头管理、各自为政，缺乏统一的管理机构和管理办法，部门间的管理和利益冲突不断。城市社会保障管理服务能力建设近几年有了明显改善，现基本实现由人力资源与社会保障部门统一管理，其制度化、规范化、社会化程度有了很大提高。农村社会保障管理服务能力很弱，基本没有专业化的管理队伍和技术，并且职能分散在劳动保障、民政、卫生等部门，相互之间缺乏协同配合，无法形成工作合力。农村新型合作医疗保险由卫生部门管理，农村养老和优抚救济归民政部门负责。由此导致农村管理体制分散，使基金监管比较困难，而且不利于资金的调配使用和不同社会保障项目的相互衔接，制约了农村社会保障事业的发展。同时，城乡社会保障信息化管理水平也存在差别，城市社会保障基本实现信息化、数字化和“一卡通”的现代化管理水平；很多农村的养老和医疗保障还停留在人工造册登记的状态，给地处山区、交通不便的农民保费缴纳、资金管理和结算带来很大不便。这在一定程度上也影响了农民参保的积极性。
昆明市城乡社会保障均衡发展的制约因素
（一）区域公共服务供给能力及城乡居民收入差距大
政府提供社会保障的能力与当地政府的财政能力有很大关系，地方政府财政能力的强弱影响着社会保障的供给总量和效率，在很大程度上决定着政府提供基本公共服务的能力。近年来，昆明市14个县（市）区区域经济发展都实现了不同程度的增长，但区域间差异明显，其提供社会保障能力的差距也较为显著。
城乡居民之间的收入差距也是影响社会保障均衡发展的关键因素。从图1可以看出，昆明市从2005年到2010年城乡居民收入差距呈逐渐拉大态势。2010年昆明市城镇居民人均可支配收入是18076元，农村居民人均纯收入只有5810元。不考虑物价的影响，收入绝对差距为12266元，相对比为3.11：1。增长速度与基数上的双重差距造成了昆明市城乡收入差距的继续扩大，从而造成城乡社会保障水平的差距不断拉大。
（二）公共资源配置“城市偏向”的制度化束缚
城乡之间的社会保障供给不足和供求结构的失衡主要是制度安排缺位作用的结果。制度安排上的不均等是政府制定政策的方向偏向城市，具体表现为公共资源配置在城市和乡村间的不平衡，造成了城乡社会保障制度最基础层面的“断裂化”。近年来，昆明市政府加大了对“三农”的支持力度，“十一五”期间，市财政支农大幅度增加，但用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态，还未形成稳定的支农公共资源配置机制，与农业在国民经济中的比重和作用不相对应。由于城乡公共资源配置制度的不均衡，导致了农村社会保障事业发展滞后，城乡发展失衡。
（三）农民“理性”态度的制约
要想实现私人物品和公共物品“帕累托”最优，必须在公共服务提供的公共决策过程中充分显示农民的偏好并对费用支出做出必要监督。但现实情况是，政府的供给和农民的需求并不一致。政府的社会保障服务供给是一种典型的自上而下的供给决策程序，农民对该公共产品的价值并不了解，现实诉求没有被采纳。其结果是很难反映农民的真实需求，造成供求关系的偏差。农民对社会保障的态度就比较冷淡，甚至存在怀疑的态度，再加上农民要承担很大一部分的社会保障投入成本，在集体经济较薄弱的西部农村，农民的社会保障负担较为沉重。因此，农民在社会保障投入上就表现出现实“理性”的态度。而且，受到“二元社会”和传统观念的影响，农民认为社会保障是城里人的特权，离自己很遥远。长期的农村社保缺位导致了农民社保意识的淡薄和社保投入的“理性”选择。
城乡社会保障均衡发展的制度设计
（一）以城乡社会救助为基础
以社会救助为基础设计社会保障制度，适合昆明市农村人口多、城乡差距大、山区及少数民族贫困人口多、城市流动人口数量大、被征地人员再就业任务重等基本情况。应加快建立政府责任为主体、维持最基本生存为目标，以山区及少数民族贫困人口、城市流动人口和被征地人员等困难群体为重点，以城乡最低生活保障为核心，以灾民救助制度、救助利服务制度、社会补助制度、扶贫开发制度为主要内容，以医疗、教育、住房、就业、司法等专项救助和临时救济为补充，以城乡统一的社会救助服务网络为基本载体的社会救助制度体系。实施社会救济，应以政府救助为主体，以社会互助为补充，以最低生活保障为核心，并以多种其他救助制度为配套，实现救助体制“各方联动”、救助对象“全覆盖”、救助标准“动态化”、救助内容“全面化”、救助工作“制度化”的目标（袁文全、邵海，2010）。
（二）以城乡社会保险为主体
昆明市城乡社会保障体系建设以社会保险为主体，应以维持城乡居民基本的生活为目标，以基本养老、医疗、失业、生育、工伤保险为主要内容，以丰富化的其他保险为补充，逐步建立覆盖城乡、多层次的社会保险制度。因此，当前应以大幅度提高农村居民和被征地人员的养老保险覆盖率为重点，遵循“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，积极开展试点工作，建立健全新型农村社会养老保险体系；以进城务工经商的农村居民为重点，制定适应城镇化过程中迁移人口就业特点和需求的政策，逐步将他们纳入城镇养老、医疗、工伤等社会保险体系；以逐步提升农村居民医疗保险保障水平为重点，切实解决农村居民“因病致贫、因病返贫”的问题。
（三）以城乡社会福利服务为补充
社会福利服务旨在为提高和改善人们的生活质量及人们的全面发展而提供的服务。随着国家西部大开发战略的深入推进和“桥头堡”战略的实施，昆明市的经济社会将得到快速发展，人们对高质量生活的需求将不断增长，社会福利服务在未来将具有非常重要的作用。因此，应把社会福利服务作为社会保障制度不可或缺的组成部分，建立起覆盖城乡包括职业福利、家庭服务、社区服务和公益服务等基本内容的社会福利服务制度，使社会福利服务的保障范围、准入条件、福利水平和资金管理等方面能适应新时期经济社会发展的需要。
（四）进行配套制度安排以统筹城乡
城乡社会保障均衡发展的路径选择
昆明市社会保障体系建设在总体上应与国家经济社会发展战略目标同步，与国家社会保障事业的整体建设相协调，与最终实现全国社会保障体系城乡一体化的进程相适应。因此，首先应以农村社会保障建设为重点，以保障农村居民基本生活为目的，以制度建设为核心，与农村社会保障服务网络建设相配套，社会基本保障与集体保障、家庭保障、土地保障及其他补充保障相结合，逐步建立多层次的农村社会保障体系；在城郊及经济相对发达的区县，可以借鉴城镇社会保障体系建设经验，全面开展养老、医疗、工伤、生育及失业保险；在传统农业占主导及经济基础相对薄弱的地区，重点推行最低生活保障制度与新型合作医疗制度；在贫困地区，重点推行社会救助和最低生活保障制度；与此同时，要特别突出城乡居民社会养老保险统筹，可先行制定适用于全市居民的社会养老保险条例，积极开展先行先试工作，构建城乡对接的路径（袁文全、邵海，2010）。
（一）创新体制机制，加快城乡社会保障制度建设
（二）提高社会保障基金运营管理水平，增强城乡社会保障能力
社会保障基金的保值增值，是社会保障制度可持续发展的关键所在。一要坚持以人为本，以公共服务均等化为目标，加快社会保障机制由补贴供方向补贴需方、由定点供应向自主选择、由实物补贴向货币补贴、由暗补向明补的“四个转变”；二要建立规范的社会保障预算管理制度，形成与经济社会发展相适应的投入机制，逐步加大财政对社会保障的资金投入；三是创新部分社会保障项目筹资机制，进一步明确社会保障中政府、企业、个人等责任主体的职责，多渠道、多主体筹措社会保障基金，调动社会资源，最大限度地扩大社会保障统筹基金的规模。
（三）加强组织领导，构建高效运作的社会保障服务机构
一是切实加强对社会保障工作的领导，建立健全社会保障议事协调机构。按照“信息向中央集中，服务向社区终端派送”的原则，再造社会保障管理体制，解决好社会保障地区分割、标准各异等问题；二是积极探索建立社会保障城乡一体化管理模式。实行机构整合，在市级统收、统一标准、统一核定、统一监管，建立政策“通道”和制度“接口”，健全社会保障关系转移接续机制，使统一险种体系内可以随参保人员身份的变化而转移接续；三是增强提供社会保障的能力建设。其核心是推进社会保障规范化、信息化和专业化建设，健全街道、社区和农村乡镇的社会保障服务功能，不断提高管理效率和服务水平。
（四）构建需求表达机制，提高农民的参保积极性
城乡社会保障服务的失衡不仅表现在总量供给的不均等上，还表现在农民参保意识不高和供给与需求错位上。这主要是由于在服务供给决策中采取政府“自上而下”的集中决策模式造成的。发达国家的实践表明，社会公众的有序参与是政府提供一视同仁公共服务的重要制度保障（王玮，2009）。一是要为公众参与决策提供多种便利畅通的渠道，建立双向的沟通机制，使公众需求和政府供给能有机衔接；二是要加大宣传力度，消除农民对社会保障的片面认识，增强农民的参保意识，提高其参保积极性。
1.郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社，2002
2.梅哲.重庆市城乡统筹的社会保障体系研究[J].探索，2009（2）
关键词：新农保；统账结合；名义账户制；财务可持续性
2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称“指导意见”），要求在全国10%的县市启动新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）的试点工作，并提出在2020年覆盖所有农业人口的目标，以着力解决农村养老保险发展落后的现状。新农保制度的建立是我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系的重要组成部分，是我国建设适度普惠型社会保障体系的标志性事件。
1新型农村养老保险制度模式：社会统筹与个人账户相结合
《指导意见》规定新农保实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式。在资金筹集方面，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。社会统筹部分由中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准（每人每月55元）给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，其余50%由地方财政负担。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费（目前设有每人每年100—500元五个不同的缴费档次，有条件的地区可以适当提高）、集体补助及地方政府对参保人的缴费补贴（不低于每人每年30元）全部记入个人账户。个人账户储存额参考每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
在养老金待遇方面，年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍养老年人可按月领取养老金，其中制度实施时已满60周岁的老年人不用缴费可直接按月领取基础养老金，即每人每月55元，但符合条件的子女必须参保缴费。国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整基础养老金最低标准。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，参保人死亡时个人账户中的资金余额除政府补贴外可依法继承。
2现行的新农保“统账结合”制度模式存在的问题
2.1农村老龄化和人均寿命延长带来巨大财政压力
日益严重的人口老龄化问题对我国养老保障制度带来严峻挑战，由于工业化和城市化的发展，我国农村地区的人口老龄化程度明显超过城镇地区，老年人口65%以上在农村地区，预计到2020年，我国城市化率在65%左右，农村居民人口在5亿左右，需要新农保覆盖的劳动人口约3亿人，在2020年实现新农保人口全覆盖时，虽然中央财政对基础养老金的补贴（东部地区补贴50%）占中央财政收入的比例仅仅1%左右，中央政府足以应对，但目前中央财政补贴资金缺乏明确的制度保障机制。同时，我国地方财政资金的保障性较弱，在逐步推进和扩大新农保覆盖面过程中，东部地区需要承担50%的基础养老金和个人账户财政补贴的双重压力，约20亿元左右；中西部尤其是经济欠发达地区的面对每年约6亿元的财政负担，资金支持后劲明显不足。
根据精算，我国农村居民60岁时的平均余命为20.62岁，72岁时平均余命为11.86岁。但新农保个人账户养老金计发办法以账户积累额除以139个月为标准，即农村居民从60岁开始领取养老金，在72岁时前期的个人账户资金既已领取完毕，也就是说政府必须额外承担近12年的养老金支付，这势必构成较大的隐形财政压力。
2.2个人账户中庞大的积累资金保值增值的压力巨大
随着新农保覆盖面的扩大，采用完全积累制的个人账户基金积累额也越来越大。一方面，《指导意见》规定新农保基金投资收益率以一年期存款利率计息，面对高通货膨胀率，基金的收益率势必难以抵挡通胀基金购买力的吞噬。另一方面，由于我国的资本市场很不成熟，个人账户中的基金积累额如果用于资本投资，也难以确保基金的安全性和高收益率。另外，目前新农保制度主要实行县级统筹，不仅制度管理分散且低效，甚至资金被贪污或挪用的风险也难以避免。
2.3制度设计的激励功能差且保障水平低
由于制度建立在农村居民自愿的基础之上，个人账户的设计对农民参保的积极性影响明显。目前农民对新农保制度的参保积极性不高，个人账户激励机制存在两大缺陷。第一，新农保个人账户以一年期银行存款利率计息，在目前高通货膨胀率背景下，对农民的吸引力不大，加上对于制度存在一定观望态度，所以部分农民不愿参保或者为获得“额外的基础养老金”而勉强选择较低的缴费档次。第二，虽然制度为鼓励个人参保进行相应财政补贴，但每人每年不低于30元财政补贴额度不仅缺乏吸引力，而且由于补贴资金不能继承，如果参保人在参保不足15年时突然死亡，其继承人所获得的只是参保人缴纳的养老保险费，等同于居民自我储蓄若干年后以银行的返本付息，在同样情况下，农村居民更愿意选择商业存款。
从新农保的保障水平来看，不仅目前每人每月55元的基础养老金水平较低，而且即使参保人选择最高缴费档次每人每年500元，缴费年限达到15年，在2009年2.5%的利率水平下，以农村家庭人均居民纯收入计算，全国总的养老金替代率也仅为28.72%。数据说明，最高缴费档次带来的低替代率难以保证农村老年人的基本生活水平，更何况目前大部分参保农民倾向于选择较低的缴费档次。
综合考虑老龄化和人均寿命延长带来的财政压力，以及农民缴费能力有限、养老金水平较低、个人账户基金制管理成本较高等因素，我国的新农保制度现阶段不适合引入完全积累型个人账户制，而应该采用“社会统筹+名义账户”的制度模式。
3名义账户制在新农保制度中的应用
3.1名义账户制的内涵
上世纪90年代中期以后，瑞典、拉脱维亚、波兰、意大利、蒙古欧亚六国提出了一种新的制度模式，即名义账户制（None-financialDefinedContribution,简称NCD），它是现收现付制与积累制、待遇确定型和缴费确定型的混合模式。它从筹资模式看，它实质上是一种现收现付制，但它又同时模仿了基金积累制下的个人账户制度，区别于对资金进行完全积累的个人账户，这种账户仅仅是一种会计制度，并不存在实际的资金积累，避免了资金保值增值的压力。从养老金的给付来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但退休金的给付标准原则上却是严格按“缴费确定型积累制”规则运行的。个人账户缴费的积累额、“名义资产”的投资增值、“名义资产”转成退休年金的计算公式以及退休给付指数化的公式的综合作用决定养老金给付的给付水平。
3.2新农保制度中引入名义账户制的优势
第一，从制度的长远发展来看，名义账户制更具有财务的可持续性。一方面，名义账户制通过内部利率机制，自动适应缴费人数与养老金领取人数之间平衡的变化，并且其计发办法与工资总额而不是社会平均工资水平挂钩，有利于适应农村的人口老龄化状况。另一方面，名义养老金财富向终身年金的精算转换，可以自动适应寿命预期的变化，有助于适应我国居民平均寿命延长的现状。另外，名义账户制实行养老金的增长与我国GDP的增长相挂钩，可以避免因为工资的非正常增涨而带来的养老金支付压力。
第二，从基金的运行风险来看，名义账户的建立可以规避资金贬值的风险。实行缴费确定型积累制的主要前提是需要一个比较发达的资本市场，我国不成熟的资本市场以及国际金融体系影响的加剧，很容易使得庞大的农民养老保险基金缩水。而基金一旦遭遇风险，不仅影响当期老年人的生活水平，还会进一步造成养老金水平的代际不公。将新农保中的个人账户设为名义账户，个人账户的实际资金用于基础养老金的当期支付或者政府对参保人个人账户的补贴，有利于避免基金保值增值带来的压力。
第三，从制度的激励功能和保障水平看，名义账户制中个人账户利率水平参考农民平均收入的增长率或者经济增长率而定，其吸引力大于积累制的市场利率，从而有利于扩大新农保覆盖率或者提高参保农民的缴费档次，并由此带来两方面的效益：不仅使得资金收入扩大，减轻基础养老金的支付压力，促进地方政府提高对农民个人账户缴费的补贴水平；而且缴费档次的提高和政府补贴力度的加大，也有助于农民个人账户养老金替代率水平的提高。
第四，从制度的管理成本来看，名义账户制的引入可以减少制度的管理成本。按如前所述2020年新农保覆盖的劳动者大约3亿人计算，不管参保人选择哪一个缴费档次，仅考虑为如此庞大的群体建立完全积累的个人账户制度，都会极大的增加制度的管理和运行成本，同时繁杂的业务也会对本来经办能力就不足的地方社保工作带来巨大的挑战，而实行名义账户则可以省去一定的管理和运行成本。
3.3新农保制度引入名义账户制可能带来的问题
尽管名义账户制并不是最完美的制度模式，也并不能完全应对人口老龄化的冲击，但它作为未来长期改革的一项重要过渡制度，对于转型时期中国的农村养老保险体系的建设具有重要意义。当前，引入名义账户制是我国新农保制度可持续发展的理性选择，未来我国储蓄率和人口结构发生变化后，可根据实际情况对制度进行适时调整。
参考文献
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