随着中国加速进入深度老龄化社会，养老保险体系的可持续性面临严峻挑战。本报告通过分析英国、德国、加拿大和智利等国的改革经验，为中国养老保险制度改革提供参考。
英国作为现代福利国家的鼻祖，其养老保险体系的改革围绕消除老年贫困的成本收益效果展开。自1945年起，英国就希望通过建立统一的国家保险消除老年贫困。在实际操作过程中，英国不断打补丁方式，形成了“免费福利（兜底保障）+基本国家养老保险（现收现付）+分级退休福利（补充收入）”的三层体系。其间，调整缴费率、延迟退休、调整养老金待遇等改革层出不穷，但复杂的改革成效不甚理想，老年贫困率居高不下。直到1999年，英国直接引入老年收入保障机制，才以更加低廉、有效的方式快速降低了老年贫困率。2016年，英国也在此基础上，进一步将各级养老保险制度统一成全新的新国家养老金NSP。
经验来看，英国改革的成功，主要在于通过自动注册机制、建立国家职业储蓄信托（NEST）等方式促进了职业养老金制度的发展；在此背景下，英国基本养老保险制度的兜底性目标更加明确，政策设计更加具有针对性。从教训来看，过于复杂的养老金体系会导致激励机制的缺失和效率的下降，最终损害可持续性；过于慷慨的待遇调整机制（如三重锁机制）虽然有助于降低老年贫困率，但也可能导致食利阶层的出现，降低效率。明确国家养老的兜底目标，是建立高效养老保险体系的前提。
德国和加拿大分别在养老保险改革中提出了一些创新型的思路：德国方面，德国作为养老保险体系的鼻祖，在二战后同样采用了现收现付制的养老保险体系，并面临可持续性问题。在改革中，其创新性地引入了可持续性因子，有效降低了养老保险体系的支出压力。加拿大方面，通过在收入端创新性地引入分年龄提升缴费率、对应提升待遇水平的改革措施，在不激化代际矛盾的前提下，实现了缴费率的平缓提升，为缓解养老金收支压力提供了有力支持。
智利作为完全积累制社会保障体系的先行者，虽然不面临可持续性问题，但却面临着社会保障体系保障职能的损失。突出体现在：经济发展水平有限的背景下，完全积累制天然将中低收入群体排除在外，灵活就业和自雇人员普遍存在断缴、少缴、逃缴倾向，导致覆盖面不足。同时，由于完全积累制缺乏转移支付性质，智利养老金的养老金替代率整体偏低，且具有加剧贫富差距的倾向。受此影响，智利的养老金管理机构一度成为居民针对的对象，引发了一些社会矛盾。
就中国而言，国际养老金改革的经验可以被总结为：第一，可以参考英国的自动注册机制，建立强制性第二支柱补充养老险，从而明确基本养老保险的兜底作用，进而采取针对中低收入群体的高效改革措施，降低老年贫困率。第二，参考德国和加拿大的经验，在开源节流方面进行针
对性改革，一方面可以考虑在待遇调整方面引入更加有效的可持续性因子，防止基本养老保险支出压力增长过快；另一方面，如果需要提升缴费率，则可以参考加拿大的经验对应上调未来的养老金待遇水平，缓解代际转移引发的矛盾。第三，需要进一步明确个人养老金的定位，如果希望个人养老金能够起到普适性的补充养老作用，则需要修正税惠政策、扩大税惠力度，同时考虑加入收益保底机制，强化制度吸引力。
风险提示：1）本报告的目标是整理重点国家第一支柱养老保险的改革历程，以及其中具有启发性的改革措施，而非提出具有实操意义的政策建议，各类结论及政策建议仅供参考。2）各国历史统计数据存在口径变化，报告中自行测算结果可能官方统计结果不一致，所有数据以官方统计数据为准。3）本报告仅作为对公开资料的整理展示，不涉及投资建议，也不涉及对未来改革方向及措施的判断和暗示。
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引言
工业革命推动了公共养老金制度的形成。工业革命带动了人口迁移和社会结构变化，大量农民离开乡村和田野，进入城镇和工厂工作，成为工人阶级。相较于农民，工人没有土地，家庭规模也显著缩小，不再能通过耕作和子女支持进行养老，老年贫困风险更高。随着工人阶级的壮大，因贫困引发的社会矛盾也愈发突出。直到19世纪，在经历大规模工人运动后，德国时任宰相俾斯麦推动建立了一系列社会保障制度。其中，1889年通过的《老年和伤残保险法》，提出了覆盖中低收入工人的养老金制度。这一制度被视为世界上首个由国家主导、立法设立的公共养老金制度。德国之后，英国、法国等其他欧洲国家也逐渐建立起相似的养老金制度。
第二次世界大战结束后，全民养老金制度在西方发达国家普遍建立起来。二战结束后，西方国家原有的养老金制度几乎全部破产。借此机会，西方国家普遍参考贝弗里奇的模式，通过现收现付的方式，快速建立起了全民养老金制度。然而，随着经济发展，人均寿命增长、出生率下降，全球老龄化水平快速提升，现收现付制养老金的可持续性面临较大挑战。本篇报告，将通过回顾世界上首个“福利国家”英国的养老保险体系建立与改革历程，考察哪些改革最具成效。同时，粗略考察其他国家的养老保险体系改革的经验，为中国养老保险体系的未来发展提供参考。
01
英国：兜底养老是消除老年贫困的最优解
英国是福利国家和现代社会保险体系的发源地。长期以来，英国一直以消除老年贫困为养老保险体系的目标。时至今日，英国的养老保险体系经历了长足的改革，其发展历程具有借鉴意义。
1.1英国现代养老保险体系的建立：福利国家的建立
1.1.1二战前的英国养老金体系：分散、低效的系统
英国曾出台一系列分散的社会保障政策以缓解贫困，并取得了一定成效。自19世纪至第二次世界大战之前，英国对其社会保障体系进行了诸多改革，如1834年《济贫法》改革、1908年《养老金法案》出台、1909年《儿童宪章》推出、1911年的《国民保险法案》推出、1925年《寡妇、孤儿与老年人缴费养老金法案》的颁布及其后的修正等。各类社会保障政策出台后，英国贫困问题有所缓解，并直接体现在寿命延长、死亡率的下降上。
英国的养老金制度缓解了老年贫困，但其昂贵、低效的问题也引发了广泛的重视。在养老金的帮助下，英国独立居住但领取贫困救济金(out-relief)的老年人，在所有老年人中的占比，从1906年的11%下降到1942年的0.5%。
此外，分散的养老金体系也存在一系列运行低效的问题：第一，覆盖面狭窄。例如，缴费型养老金只覆盖了低收入的体力劳动者，这一设计实际将最需要保障的灵活就业人群和失业工人排除在外。尤其大萧条期间，英国失业率一度达到20%，英格兰北部和威尔士等主要工业区的失业率峰值甚至接近30%和40%。广泛的失业导致缴费型养老金覆盖不足，到1938年才覆盖2000万人左右，仅占英国总人口（4647万）的一半不到。第二，制度设计存在缺陷。如，老年人领取非缴费型养老金前需要通过经济审查，经济审查不仅成本高昂，且在英国传统观念的影响下，许多老年人羞于承认自己的贫困，不愿领取；缴费型养老金仅提供为期5年的保障，其后老年人就只能转领非缴费型养老金，二者间的衔接并不完善，导致部分老年人返贫。第三，管理部门分散，系统优化存在困难。任何涉及社会保险体系的改革，都进展缓慢。
1.1.2二战期间的改革筹备：全面消除老年贫困成为养老保险体系的目标
贝弗里奇对优化社保制度的设想，在民间引发了巨大反响。虽然丘吉尔政府认为贝弗里奇的设想“不切实际”，并将其冷处理。但是，民众却在缺乏了解的情况下，对《贝弗里奇报告》产生了强烈支持：到1944年2月，《贝弗里奇报告》已售出超过60万份；95%的英国国民表示听说过它，86%的国民支持推行贝弗里奇的设想。丘吉尔政府甚至因为对《贝弗里奇报告》不置可否的态度而遭受批评。
最终，“消除贫困”成为了国民愿景，而民意最终通过选举影响了政策的走向，并成为英国养老金改革的核心。1945年，保守党败选，工党政府上台执政。作为工人阶级利益的代表，工党政府参考《贝弗利奇报告》，对英国的医疗、教育、失业等社会保障领域进行了全面的改革。就养老金而言，工党政府建立了一个覆盖全面，但与贝弗里奇的设计截然不同的养老保险体系。
1.1.3二战后的全面重构：税收型三级养老金制度的建立
最先建立的，是第二层基本国家养老保险（BasicStatePension，BSP）：固定缴费、固定待遇的现收现付制养老金。1946年，英国发布了新一版的《国家保险法（1946）》。新的国家保险（NationalInsurance,NI）整合了此前各种各样的失业、工伤、医疗、养老保险等，从1948年开始运行。
就养老金而言，二战前的缴费型和补充型养老金被BSP替代。BSP作为国家保险的一部分，其本质是一个固定缴费、固定待遇的现收现付制养老金，强制覆盖所有除已婚妇女以外的职工。缴费方面，职工的缴费金额为固定金额，政府决定调整频率和调整幅度。1946年时，每人每周需要缴纳的国家保险缴款为4先令11便士，并在随后的数年中不断上涨。待遇方面，退休人员的待遇为固定待遇、少缴少得（如式1.1，Rate为全额待遇，Q为实际缴费年限，R为法定缴费年限），固定待遇水平每5年调整一次，1948年首次发放时的待遇约每周1英镑6先令。
与贝弗利奇的设计相比，BSP有诸多的改变：第一，放弃完全积累制，改为现收现付制。很显然，完全积累制无法解决已经存在的老年贫困问题。英国政府不能要求已经退休的老年人先储蓄再领钱；许多战时工作、战后失业的中青年也暂时无力储蓄。因此，英国政府选择将当期养老金缴款，直接用于当期养老金支付。第二，放弃了统一的、令所有居民都能“免于贫困”的福利待遇水平，改为兜底型养老金。一方面，由于各地区生活成本（尤其是住房成本）存在差异，统一的待遇水平要么无法满足高成本地区居民的生活所需，要么显著提升养老金制度成本并转嫁为高昂的税负。另一方面，只有适当的福利待遇水平才能形成正向的工作激励并鼓励储蓄，令居民有工作的热情和应对年老风险的意识。
随后建立的，是第一层国家援助（NationalAssistance，NA）：财政支持的无偿经济援助。由于BSP仅覆盖了职工，没有覆盖失业人群等无法参与的居民。因此，工党政府又在1948年通过了《国家援助法》，为所有未能参加BSP的低收入老年人提供无偿经济援助。国家援助并未取代二战前的国家养老金。
因此，1959年英国修订《国家保险法》时，又新设了名为GRB的养老保险制度，从1961年开始运行。GRB的设计，主要是通过让职工额外缴纳一定规模的养老金，这些缴费可用于购买“养老金单位”，养老金单位的价格根据需要进行调整，从而建立起普适性的职业年金制度，作为BSP的补充。
缴费方面，所有缴纳1类国家保险的人，需要进一步增加缴纳分级养老金。对于男性而言，每缴满7.5英镑后，就会获得1个养老金单位；女性由于退休更早、预期寿命更长，需要缴满9英镑才会获得1个养老金单位。待遇方面，当参与GRB的职工退休后，会根据养老金单位的价格领取养老金。养老金单位的价格，由社会保障福利上调命令确定。然而，出于控制成本的考虑，英国在1961年至1978年间并未提高养老金单位的名义价值，导致该计划在1975年被新制度取代。
1.2英国现代养老保险体系的扩张：福利国家的调整期
自国家援助、BSP和GRB的框架建立之后，英国的养老保险体系雏形便基本确立。此后数十年间，兜底型福利、BSP和分级退休福利分别经历了一系列改革。其中，兜底型福利的调整更加偏重于在建立最低保障的同时，避免形成负向储蓄激励。
1.2.1兜底型福利的调整：从国家援助到PensionCredit
1948-1999年，专门针对老年人的养老救济制度并未出台，兜底型福利主要是覆盖全民的兜底类保障。1948年《国家援助法》建立的国家援助制度，广泛覆盖所有国民，并非针对老年人。二战前的非缴费型养老金仍然运行，用于给从未参与国家保险的已退休老人发放兜底型养老金。但在1961年后，国家救济金被补充福利替代。补充福利包括向低于国家养老金年龄（SPA）的人提供补助金，以及向超过SPA的人提供补充养老金（supplementarypension）。1988年至2003年，养老金领取者可通过收入补助（IncomeSupport，IS）获得最低收入保障。其中，养老金领取者可获得额外补助（extrapremiums）。
1999年，英国政府正式引入针对老年人的最低收入保障制度，并在2003年衍化为双层型兜底福利。1999年，英国政府正式确立针对养老金领取者的最低收入保障（MinimumIncomeGuarantee,MIG），以确保养老金领取者的基本收入水平。MIG的待遇水平较好，但是并不能很好地形成激励作用。2003年，英国政府将MIG替换为养老金补助（PensionCredit,PC）。
养老金补助是一个创新性的设计，它希望通过分级制度实现两个看似矛盾的目标：通过基于收入测试的保障补助（GuaranteeCredit,PCGC），为养老金领取者提供最低收入保障；并通过激励型的储蓄补助（SavingsCredit,PCSC），鼓励职工进行储蓄。
其中，保障抵免PCGC替代了MIG，即确保所有养老金领取者的最低收入水平。保障抵免的运行方式，是由政府设定一个最低收入目标，如果居民收入低于这个收入目标，则会收到政府的补贴。如式1.2所示
式1.2中，适用金额（Appropriateamount）=标准保障抵免金额+额外补贴（如残疾补贴、护理补贴）+住房费用，每年按照收入水平进行调整。
养老金储蓄补助PCSC的设立则旨在鼓励居民进行储蓄。由于PCGC（以及此前的MIG等）在实际运行过程中，居民收到的养老金补助会随着收入的增加而减少，实际导致了负向的储蓄激励作用。因此，英国政府希望通过设立PCSC，鼓励居民进行储蓄。PCSC的运行模式，是为那些满足一定收入条件的老年人，根据收入水平提供额外的养老金补助。具体如式1.31-1.33所示：
其中，QI是符合资格的收入（qualifyingincome），SCT是储蓄抵免门槛（savingscreditthreshold），TI是总收入（totalincome），AA是适当金额（appropriateamount），a=min{0.6×(QI–SCT),0.6×(AA–SCT)}，b=0.4×(TI–AA)。在PCSC刚开始运行时，SCT被设定为与BSP金额相当。
1.2.2BSP的调整：待遇水平从慷慨到收紧再到更慷慨
待遇水平确定机制方面，BSP经历了“慷慨-收紧-更慷慨”的调整模式：在BSP刚刚建立时，其人均待遇水平的调整机制并不明确，主要由根据政府公告进行确定。1975-1980年，工党政府领导下的BSP改为根据物价（RPI）及平均工资增速间的较大值确定；1980-2001年，保守党政府将其改为锚定物价水平（RPI），由于工资增速高于通胀增速，养老金的慷慨程度有所下降；2001-2011年，工党政府再次将BSP改为根据物价（RPI）和2.5%的较高者调整，养老金的慷慨程度提升；2011年起，养老金改为由根据物价（CPI）、工资和2.5%之间的较高者调整，养老金的慷慨程度再次提升。
整体看，与英国养老金制度的建立一致，保守党政府倾向于收紧养老金待遇水平，而工党倾向于提升养老金的待遇水平。然而，到2011年时，保守党和工党联合政府均认为需要保证养老金的待遇水平。这主要是由于，工党的福利理念即为保障弱势群体的待遇；而保守党虽然更加务实，但其支持者中年长者偏多，为了选票考虑，需要改变此前的福利态度。
从实际效果看，虽然英国BSP待遇水平逐渐上涨，但自80年代起确实经历了待遇水平逐渐收紧的情况。尤其在21世纪初期，BSP待遇水平甚至不到平均工资的20%，老年贫困问题十分严重。这也导致了最低保障制度（MIG等）的出台，以及“三重锁”机制的诞生。自2011年起，BSP的待遇水平改为根据工资、CPI或2.5%的最高值进行调整后，BSP的待遇水平快速提升。
随着待遇水平愈发慷慨、老年人口不断增加、预期寿命不断延长，控制养老金支出成为英国政府的政策目标。自1995年起，英国便开始尝试提升退休年龄，最初设定的目标是男女均为65岁，到2020年实现。2007年，英国进一步将目标退休年龄提升至68岁，到2046年实现。但随着养老金支出水平的快速提升，延迟退休的进程不断加快。当前，英国男性和女性的退休年龄已经延长至66岁。同时，68岁退休的时点也自2046年提前至2039年。
1.2.3分级退休福利的调整：从CRB到S2P
20世纪70年代，英国的职业养老金计划快速发展，导致依靠国家保险（BSP和GRB）的职工，与具有职业养老金计划的职工在退休后收入差距巨大。1975年，英国修订《社会保障法》，将GRB改为与收入挂钩的养老金计划（StateEarnings-RelatedPensionScheme，SERPS），并于1978年4月生效。其目的是通过额外的国家养老金计划或私人职业养老金计划，为每个人提供一个抗通胀的、与收入挂钩的养老金。
SERPS要求职工缴纳额外的养老金缴款；待遇水平，则是职工职业生涯中收入最高的20年中，所缴纳的养老金缴款的指数化平均值的25%。SERPS的待遇水平，在职工退休时进行计算，而后按照国家规定的方式进行调整。
具体如式1.4.1所示：
由于SERPS的待遇水平仍然比较有限，因此在2000年，英国又通过了《子女抚养、养老金和社会保障法案2000》，确定自2002年建立国家第二养老金（StateSecondPension，S2P），取代SERPS。与SERPS相比，S2P将职工按照收入水平分为了三级，并给予了差异性的待遇积累系数。其中，收入位于国家最低收入限额（LEL）和低收入门槛（LET，约为全国平均收入水平的一半）之间的职工，属于一级职工，积累率为40%；收入位于LET和高收入门槛（UET，大约为3倍LET和2倍LEL的差额）之间的职工，属于二级职工，积累率为10%，收入超过UET的职工为三级职工，积累率达到20%。这实际上是通过降低中高收入职工的养老金待遇水平，来提升低收入职工的养老金待遇水平，并实现转移支付。S2P的待遇水平计算方法如式1.4.2所示：
需要说明的是，无论GRB、SERPS或者S2P，其设立的初衷都是为广大没有职业养老金的职工提供补充性养老金收入。因此，具有职业养老金的居民，可以选择自BRB、SERPS或S2P中退出（contractout）。这导致了英国养老金收入的匮乏，并成为了英国养老保险体系整合的导火索。
1.3英国现代养老保险体系的整合：福利国家的合并期
随着老年福利支出金额越来越高，英国希望降低居民对国家养老金计划的依赖。进入21世纪后，英国的老龄化率不断攀升，养老金领取人数也快速上涨；同时，08年金融危机及欧债危机的影响下，老年福利支出占GDP比重快速跃升，可持续性面临一定挑战。因此，英国希望通过发展职业年金，降低国家养老金支付的压力。
2012年，英国为职业年金计划引入“强制提供”和“自动注册机制”机制。“强制提供”即在法律上强制要求雇主提供至少一个职业养老金计划。“自动注册机制”，是指雇主有法律义务把年龄在22岁和基本养老金领取年龄之间、年收入高于1万英镑且从未加入过任何养老金计划的雇员“自动加入”到一个职业养老金计划中，之后雇员进行默认缴费，雇主匹配缴费，国家提供税收减免，雇员可以主动申请退出计划。雇员被“自动加入”职业养老金计划后，有一个月的选择退出期；若雇员在此期间退出，可以取回已经缴入的费用；若在选择退出期之后退出，则要等到55岁之后才能取出已存入的资金。这改变了过去企业雇员自愿选择参与职业年金计划的做法，转而实施强制性或半强制性的参保办法。根据英国就业和养老金部的估计，近1100万雇员将自动注册参加一项职业养老金计划，提高了职业年金的覆盖率和保障水平。
同时，英国还成立国家职业储蓄信托（NEST）。NEST是英国政府为配套“自动加入”机制建立的国家层面职业养老金计划，以信托结构运作，由国家职业储蓄信托公司（NationalEmploymentSavingsTrustCorporation，NESTCo）这一非政府部门公共组织受托管理，NEST日常经营决策不受政府部门的干预。英国政府建立NEST的目的是在“自动加入”机制的基础上，为广大企业、尤其是中小企业提供简单、收费低廉且高质量的职业养老金管理服务，从而进一步扩大第二支柱职业养老金的覆盖面。
2016年，英国为了进一步提升养老保险体系的运行效率，并降低养老金成本，开始进一步将BSP和分级退休福利进行整合，建立起全新的养老保险体系：新国家养老金（NewStatePension,NSP）。NSP取代了BSP和S2P，开始为全体居民提供兜底型养老金。NSP的运行模式与BSP基本一致，只是待遇水平有所优化，且职工不再能通过退出分级退休福利来降低养老金的缴费率。英国政府认为，NSP从长期来看可以提升养老保险体系的缴费率，并扩大养老保险覆盖面，更有利于系统的持续。
02
德国、加拿大：养老保险体系的可持续性如何保证？
英国的养老保险体系的改革手段，被世界其他国家所广泛借鉴。然而，部分国家在进行改革时，还采用了一些创新的改革措施，其中，德国与加拿大分别在养老保险体系的收支两端进行了创新。支出端，德国在确定待遇水平的过程中创新性地引入了人口因子，通过灵活调整待遇水平的方式提升养老保险体系的可持续性；收入端，加拿大则通过增加特定养老金以及针对高收入居民征收新缴费的方式，尽可能降低了老年贫困率，并强化了养老金的再分配功能。
2.1德国养老金体系改革的创新：支出端，可持续因子的引入
德国是全国性职业养老金的发源地。19世纪中叶，欧洲各国工人为争取更好的工作条件、更平等的政治权利和经济权益，而发动了一系列武装革命，最著名的包括英国“宪章运动”、法国二月革命、德国1848年革命等。19世纪中后期，俾斯麦通过发动三次王朝战争，最终统一了德国；但在其执政时期，德国社会矛盾更加尖锐。为解决这些社会问题，俾斯麦启动了以社会保障制度为核心的改革，相继在1883年推行《健康保险法》、1884年推行《工伤事故保险法》、1889年颁布《伤残和老年保险法》，建立了较为完善的社会保障体系，意在通过健康、医疗、养老等保障来减少工人运动的压力，维持社会秩序的稳定。其中，于1889年颁布的《伤残和老年保险法》是德国养老保险体系发展的开端。
两次世界大战之后，德国经历了经济危机和金融秩序的混乱，原本通过积累制储备的养老资金消耗殆尽，养老保险体系的运作无法持续。因此，1957年德国政府启动了第一次养老保险体系改革，核心是将积累制转变为现收现付制。具体内容包括三方面：第一，将养老金制度从基金积累制转变为现收现付制；第二，规定养老金领取的标准年龄，在缴费满15年后，男性可以在65岁、女性可以在60岁领取全额养老金；第三，将养老金水平与工资变动挂钩，确立了德国养老金的计算方法，并明确养老金计算公式中的养老金积分价值（VP）增长率为毛工资增长率，即：
20世纪80-90年代，德国经济社会与人口结构进一步发生了一系列变化，促使德国政府加快了养老保险体系改革的步伐。其一，德国出生率和总和生育率在60年代达到顶峰后，在70-80年代开始迅速下降，其中总和生育率在1994年降至历史最低点；与此同时，15-64岁人口占总人口的比重于80年代中期见顶，而65岁以上人口占比迅速攀升，老龄化带来的问题逐步凸显，养老金体系面临的收支压力增大。其二，德国80年代劳动力成本不断走高，其工资和收入指数持续大幅攀升至90年代初的阶段性高点；而由于德国养老金支出与工资变动挂钩，这也在一定程度上加大了养老金支出的压力。其三，东德西德于90年代初合并之后，政府的社会保障支出压力进一步增大，东德地区的大规模失业和提前退休潮给养老保障制度造成巨大压力；德国养老金支出占GDP的比重从1991年起持续攀升并在21世纪初升至11.36%的高点。
1992年，德国为应对上述经济社会与人口结构变化给养老金体系带来的挑战，颁布了《1992年养老金改革法》，为养老保险体系实施了一系列“开源节流”的改革措施。
具体来看，此次改革主要涉及三方面内容：第一，延迟法定退休年龄，改革规定，将从2001年起废除原男性63岁退休和女性60岁退休的政策，并将法定退休年龄统一调整为男女同为65岁。第二，提高养老金缴费率，以起到直接补贴养老金累计结余的作用；从实际情况看，德国养老金缴费率从1993年17.5%的低位持续升至1997年20.3%的高点。第三，调整养老金积分公式，养老金增幅由挂钩毛工资增幅转变为挂钩净收入增幅，具体来看，将养老金积分公式调整为：
1999年，德国进一步在养老金公式中创新性加入“人口因子”，应对人口寿命增加而导致的养老金领取增加。考虑“人口因子”的养老积分公式调整为：
LE表示的是人口预期寿命，如果预期寿命上升，则有大于，式中最后一项数值小于0，从而使养老积分价值下调。系数的确定综合考虑了代际公平原则，使退休者和缴费者各分担预期寿命提高导致的养老金负担的一半。
然而，这一改革仍然不够。2002年，德国的社会福利开支占据近国内生产总值的三分之一，其中，养老金支出又占据了社会福利支出的一半。2010年，德国退休金支出高达2110亿欧元，占社会福利费用的87%，占德国财政支出的18%，庞大的社会保险账户出现亏空，德国联邦政府债务也因此连年超过3%（占GDP比例）的警戒线。
2004年，德国颁布《养老金可持续法》，在养老金计算公式中引入“可持续发展因子”，养老金积分价值调整公式为:
其中DR是养老保险制度的负担比，即退休者占缴费者的比重。当人口老龄化导致养老保险制度的负担比上升的时候，即DRt-1大于DRt-2时，养老金积分价值将调减。是退休者要分担的比例。在引入可持续发展因子后，德国养老金支出占GDP的比重得到了一定控制。
2.2加拿大养老保险体系改革的创新：收入端，新老划断提升缴费率
1870年，加拿大便实施了《超级年金法》，旨在为联邦政府的特定雇员群体提供退休金福利，在该计划中，员工仅需支付象征性的供款。继1870年立法之后，加拿大在1874年迎来了首个私人养老金计划即企业年金，由大干线铁路公司（GrandTrunkRailway）引入。这一计划要求员工缴费，但仅限于37岁以下的文职员工，而非文职员工则仅能享受工伤、疾病和死亡保险。1887年，加拿大联邦政府颁布了《养老金公司法》，允许在联邦层面注册的公司设立自己的养老金计划。随后，包括多伦多银行和皇家银行在内的一些加拿大金融机构也开始实施了相似的养老金制度。1908年《加拿大政府年金法》的推出，正式建立了加拿大公共养老金体系，政府提供了比私营保险公司更优惠的年金利率，旨在激励个人储蓄以备退休之用。尽管这一法案标志着联邦政府对私人养老金的介入，但它本身并不等同于现代意义上的退休金计划，而是作为一种为退休人群提供收入的经济手段。
2.2.1养老保险制度早期改革（1915-1927年）
在第一次世界大战和工业化浪潮背景下，1916年加拿大联邦政府成立了负责处理退伍军人退休和伤残事宜的养老金专员委员会,为退伍军人及其家人设立了遗属抚恤金和残疾抚恤金。但是加拿大政府仍未解决老年人的援助问题，1908年所提出政府年金计划很多人无法承担缴费负担而没有参加，国家养老金制度的需求仍然强烈且日益增长。
1927年，加拿大通过了第一个《老年养老金法》，创建了一个全国性的非缴费型和基于家庭收支状况调查的养老金体系。该法首先规定由联邦和各省政府共同分担养老费用，旨在为所有退休人员提供最低限度的养老金。其次，规定了最高养老金额度为每月20加元。最后，明确了养老金的领取条件：领取者年龄最低为70岁，且为加拿大居住满20年的英国臣民（印第安人被排除在外），同时年收入（包括养老金福利）低于365加元（由经济调查状况决定）。尽管养老金领取资格较为苛刻，但该法案是全国范围内为贫困老年人提供福利的开端。
1952年，加拿大推出了首个全民养老金计划——老年保障金(OAS)。1950年，加拿大议会任命了一个养老金委员会，该委员会向政府提交了一份实行“全民皆有”的公共养老金计划的可行性报告，以作为1927年“家计调查”式养老金计划的补充。加拿大政府据此于1952颁布了《老年人保障法》和《老年人救助法》，取代了1927年的《老年养老金法》，这是加拿大首次建立的统一给付标准、覆盖全民的全国性养老金体制。与之前的法案相比，第一，提高最高养老金额度，由每月最高20加元提高为每月40加元。第二，取消“经济状况调查”，老年人首次无需接受“经济状况调查”即可领取养老金。第三，原来被排除在计划外的印第安人也包括在全民养老金计划内。
2.2.2养老保险体系构建核心时期（1960—1989年）
尽管加拿大已经建立覆盖全民的养老金计划，但是对于大多数人来说，退休意味着生活水平大幅下降。1960年加拿大全国有公共部门和私有养老金计划近9000个，一些计划与特定工作挂钩，不可转移，而且通常需要很长的缴费期。公众对更具可携带性、更高收入替代率的养老金计划呼声越来越高。基于上述情况，联邦政府开始考虑修宪，对养老金进行改革，这些改革措施具有里程碑的意义。
1966年，基于收入的强制缴费型养老金计划——加拿大养老金计划(CPP)和魁北克养老金计划(QPP)成立，旨在为退休工人、因工致残者和死亡员工家属提供保障。1966年，莱斯特·皮尔逊政府推出了加拿大养老金计划（CPP）。这是一项针对18至70岁之间的工薪和自雇工人的强制性缴费计划。同年，一项姊妹计划——魁北克养老金（QPP）计划出台，覆盖魁北克工人及其家属。两项计划内容非常接近，共存的原因是因为魁北克政府希望在该省社会福利领域保持主导地位，并控制养老金储备以投资于省级发展。这些计划的内容包括保护工人及其家人免受退休导致的收入损失、提供死亡、遗属和残疾福利以及根据受助人的缴费金额制定其领取福利水平。《老年人保障法》（OAS）与《加拿大养老金计划》（CPP）构成了加拿大现代社会保障体系的两大基石，提供了一个福利体系的基本框架。
但在20世纪60至70年代期间，老年人贫困的问题并未得到根本解决。因此，加拿大联邦政府于1967年引入了《收入保障补贴》（GIS）制度，旨在进一步减少老年人的贫困。首先，GIS作为老年保障计划的一部分，为那些领取养老金的低收入退休人士提供额外经济支持；其次，GIS也向那些不符合“加拿大养老金计划”（CPP）资格要求的退休人员伸出了援手。最后规定补助金金额会随着收入增加而减少，单个申请人收入若超过720加元便不能获得补助资金。
到20世纪60年代末，加拿大老年贫困率已经显著下降，但仍有部分老年人生活在贫困中。加拿大对公共养老金制度进行了许多改革，旨在帮助妇女、低收入工人、残疾人和其他最容易陷入贫困的群体。其采取的一系列改革措施包括：1973年规定老年保障金（OAS）的福利水平与消费价格指数（CPI）挂钩，以实施更好的通货膨胀保护；1975年，加拿大正式实施了《配偶津贴》制度，旨在为老年人的配偶提供额外的财务支持；1985年，政府进一步扩展了这一福利体系，引入了《鳏寡津贴》制度，为丧偶的老年人提供经济援助；1987年引入了弹性退休制度，允许加拿大养老金计划缴款人选择在60岁时领取养老金。
2.2.3养老保险体系改革完善时期（1990-2000年）
截至20世纪末，加拿大公共养老金在缓解老年人贫困问题上已取得显著成绩，使大量老年人摆脱了贫困。低收入老年人的比例从70年代末的30%左右降至90年代的10%左右。1998年，加拿大国内低收入群体的基本养老保险替代率接近90%，在OECD成员国11个国家中位居前列，仅次于卢森堡和法国；而平均收入群体的基本养老保险替代率也高于美国、英国和日本等国家[1]。然而，加拿大公共养老金可持续性在20世纪90年代发展成为一个重要的政治问题：随着老龄化水平快速提升，加拿大65岁及以上老年人的赡养比率快速增长，从1986年的15.3%逐渐上升至1996年的17.8%。越来越多的人对养老金可持续性表示担忧。
在这样的背景下，联邦和各省区两级政府联合发布了一篇关于“加拿大养老金计划”（CPP）的咨询报告，任命国会议员沃尔克作为联邦政府的代表负责举办听证会，经过深入的讨论和精心的准备，加拿大国会于1997年通过了一项法案，对基础养老保险制度“加拿大养老金计划”（CPP）实施了重大改革，并推出了一系列引人注目的重要措施。
2012年，加拿大又采用了新老划断的方法，提升缴费率和替代率。2012年，加拿大财政部研究结果显示：在所有临近退休家庭中，约有24%的家庭将在退休后面临超过40%的收入下滑，退休储蓄不足的风险极大；同时，加拿大人预期寿命的延长、私人部门养老金改革及长期低利率，令年轻人也面临较大的养老储蓄缺口。为提升加拿大退休人员的收入水平，2016年，加拿大政府通过了加拿大养老金计划增强方案（CPPEnhancement），自2019年起将CPP的替代率自25%逐渐提升至33.3%。与替代率的提升相对应，缴费水平也需要随之调整。
03
智利：完全积累制是改革的方向吗？
可以看到，对多数国家而言，现收现付制养老金无可避免地面临可持续性问题；尽管实施了提升缴费率、延迟退休、调整待遇计算方法等改革手段，但养老保险体系的支出压力仍然存在。与现收现付制不同，完全积累制以收定支，不存在可持续性问题，曾被认为是养老保险体系改革的重要方向。1980年，智利便对其养老保险体系进行了大刀阔斧的改革，将现收现付制养老金改为完全积累制养老金。但是，实践效果表明，完全积累制容易将中低收入群体排除在外，且存在逆向再分配的缺陷，只适合作为现收现付制的补充，而不适合作为社会保障制度的基石。近期，中国的个人养老金制度发展缓慢，实际也反应出完全积累制的固有缺陷。如果希望个人养老金制度能够成为中国居民退休收入的重要补充，就需要通过加大税惠力度进一步提升制度吸引力、强化再分配职能。
3.1智利的养老保险体系：兜底保障+完全积累制的养老保险体系
智利是西半球最早建立社保制度的国家之一。早在19世纪初，智利就已存在为公务员和铁路工人建立的职业养老金计划。1924年，智利开始实施社会保障法，引进了当时欧洲流行的社会保险模式，创立了拉美地区最早的社会保障体制，它广泛涵盖了养老金、伤残、抚恤金、疾病补助和健康津贴等社保项目。就养老金而言，当时智利采用了分散管理的现收现付制计划架构；其中最为重要的计划有三个：针对手工劳动者和自雇人员的SSS、针对私营部门雇员的EMPART和针对公共部门雇员及新闻工作者的CANAEMPU。但是，这三个养老金缴费率高昂，到20世纪50年代，失业率上升、逃缴增多，养老金体系难以持续。
20世纪80年代，智利进行了大刀阔斧的养老金改革，并被世界银行视为养老保险体系改革的模范。1980年，奥古斯托皮诺切特（AugustoPinochet）军政府颁布了《养老金制度改革法》（3500号法令，以下简称“1980年改革”），宣布以老人老办法、新人新办法的方式废除现收现付制，引入完全积累制的个人账户养老金计划，改革的基本内容包括：
第一，为每个雇员建立养老金个人账户，雇员缴费全部存入个人账户；第二，成立单一经营目标的养老金管理公司（AFPs），负责对账户养老基金进行管理；第三，雇员自由选择AFPs，退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或按计划领取；第四，成立养老基金监管局（SAFP），负责对AFPs的监管，并且由政府对最低养老金进行担保。第五，改革推行后，原养老金计划中的职工，可自主选择转入新制度或留在旧制度内；一旦转入新制度则不能返回旧制度。同时，新的就业人员只能加入新制度。
改革后，除了强制性的个人账户养老金计划外，智利的社会养老保障制度还有其它四种形式。一是原现收现付计划，改革后，旧体制下的分属于32个养老保障管理机构的养老金计划统一到一个称为“标准化研究所”（INP）的社保机构来管理。二是最低养老保障金（MPG）制度，“1980年改革”将最低养老金制度引入到个人账户养老金计划，在个人缴费期满20年，而账户资产积累额低于法定标准的情况下，由政府财政给予补贴，使个人退休金达到社会最低养老金标准。三是“家庭调查”型的“社会养老救助金（PASIS）”。这项制度建立于1975年，伤残人员以及年龄超过65岁的老年人，在收入低于最低养老金的50%以上时，可以享受政府提供的救助养老金；四是军职人员养老金计划。80年改革时，一些军职人员提出了反对意见，出于政治原因考虑，“1980年改革”并没有触及到军职人员。至此，智利建立了以兜底保障+完全积累制的养老保险体系。
智利养老金改革，一度被认为是社会保险体系的范本。20世纪80年代智利的养老金改革，被认为能够降低政府在养老事务方面的财政压力、提升整个养老金系统的运行效率，并通过投资私人储蓄、带动当地资本市场的发展。当时，世界银行、经合组织等均对智利的养老金改革大加赞赏。一时之间，智利成为养老金的“模范”。
3.2智利养老保险的成效：低覆盖、低替代率，几乎丧失了社会保障性质
随着制度的运行，智利养老保险体系的弊端不断暴露。其中，覆盖率和替代率过低是最为重要的问题，二者共同导致了社会保障制度的社会属性和保障属性的缺失。
第一，智利的养老保险体系覆盖率过低，难以作为社会保障使用。由于智利的经济发展水平有限，居民的工作稳定性不高，自雇人士和灵活就业人士很容易出现断缴。截至2023年，智利领取养老金计划人数（不含领取PGU人数）约为92万人，缴纳养老金人数约为581万人，二者合计在670万人左右，仅占同期智利居民（1966万人）的34%。OECD研究认为，在2020年时，智利男性缴纳养老金的概率只有60%，女性则仅有50%。
第二，智利养老保险待遇的替代率过低，保障属性不足。以实际待遇及平均收入计算，2024年智利养老金平均待遇水平约为206美元/月，替代率已经降至20%以下。这也导致领取兜底型养老金（PGU等）的老年人，比领取一般养老金的人数还要多。根据智利政府的统计，2022年，智利退休人员中，72%的人养老金待遇水平低于最低工资水平，25%的人养老金待遇水平低于贫困线。
根据OECD的预测，到2060年，智利养老金替代率将仅在30%上下，几乎在OECD国家中垫底。同时，逆向再分配广泛存在。许多中低收入职工只能缴纳最低缴费，复利效应下导致了老年贫富差距扩大；还有人无法缴足法定最低缴费年限，不能领取养老金，相当于为他人做了嫁衣。
此外，智利养老金体系主要由AFP机构进行管理，但各类基金投资收益率不断下滑，引发了一系列社会冲突。各家AFP的产品均由A、B、C、D、E五类养老金组成，但是产品同质化较为严重，近年来投资收益率也不断下滑。自成立以来，风险偏好最高的A类和B类养老金年化投资收益率均在5%左右；风险偏好最低的D类和E类养老金年化投资收益率不足4%；只有风险偏好较为均衡的C类养老金，在早期时代红利背景下，年化投资收益率达到了7.11%。
从区间年化收益率来看，各类养老金的投资收益率均不断下滑。2011-2020年间，各类养老金的年化投资收益率均未超过5%；2021-2024年，除A、B类养老金外，C、D、E类养老金的年化投资收益率均为负。这导致智利居民对未来养老金的充足率产生了巨大担忧，许多居民将养老金不足的问题迁怒到AFP身上，并引发了“NO-AFPs”的运动，形成了社会冲突。
实际上，智利养老金的问题是完全积累制的固有劣势：与现收现付制相比，完全积累制天然具有参与门槛，由于没有风险共担机制、缺乏正向的收入再分配功能，很容易将低收入者排除在外，导致覆盖率不足的问题。同时，低收入者、非正规就业者金融知识相对匮乏，在不完善的资本市场中，自身账户的增值也无法保证，容易导致选择不合适的养老金产品，导致替代率不足。此外，由于复利效应、机制设计（如最低缴费年限）等因素的影响，完全积累制的养老金系统，还可能导致贫富差距的扩大。因此，完全积累制，不适合作为社会保障体系的主体，而是更适合作为补充制度存在。
04
政策建议
参考英国、德国、加拿大和智利的改革，我们认为中国的养老保险体系改革有以下潜在的改革措施：
第一，实施自动注册机制，扩大企业年金制度覆盖面。英国通过“自动注册机制”，成功提升了第二支柱养老金的覆盖面，为基本养老保险的制度调整提供了空间。我们认为，可以参考英国的自动注册机制和NEST运作模式，为广大缺乏企业年金建立和运作能力的企业，提供标准化企业年金产品，促进第二支柱养老金发展壮大，从而为突出基本养老保险“兜底”性质、引入针对中低收入老年人的收入补贴提供条件，从而更好地减少老年贫困的现象。
第二，优化基本养老保险待遇调整机制。当前，中国基本养老保险的待遇调整依赖行政决策，缺乏透明性和长期可持续性。因此，可以参考英国和德国经验，根据当前中国国情，确定基本养老保险待遇涨幅与物价和特定增长比率之间的最大值挂钩；并引入“动态调整公式”，将待遇水平与可持续性挂钩，从而控制养老金支出压力的过快上涨。
第三，参考加拿大经验，考虑分层提升养老金缴费率。加拿大CPP采用新老划断提升缴费率、差异化风险偏好、独立核算的模式，实现了对年轻群体的缴费率提升，且没有显著激化代际矛盾。中国可以参考这一模式，小幅上调部分年龄居民的基本养老保险缴费率，并配套提升退休后待遇，促进基本养老保险基金的收入增长。
第四，扩大基本养老保险投资管理比例，通过投资收益补充基本养老保险。加拿大CPP采用独立运营、全球化配置的投资管理模式，10年年化收益率维持在8%左右，有力帮助了养老金的长期保值增值。当前，中国基本养老保险基金的大部分结余仍然处于“留存吃息”的状态，不利于资金的保值增值。因此，可以考虑进一步提高基本养老保险基金的委托投资比例，进一步增厚养老金结余水平。
05
风险提示
3.本报告仅作为对公开资料的整理展示，不涉及投资建议，任何基于报告信息所衍生出的投资建议，均与本报告无关。同时，本报告也不涉及对中国各类养老保险未来改革方向及措施的判断和暗示，报告中的政策建议仅供参考。任何基于报告中的政策建议所产生的判断，同样与本报告无关。
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中性（预计6个月内，股价表现相对市场表现在±10%之间）
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行业投资评级:
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弱于大市（预计6个月内，行业指数表现弱于市场表现5%以上）
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