[摘要]2012年颁布的《农业保险条例》确定了农业保险的基本原则，即政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进。对这一原则的理解和认识，随着实践的推进而不断深化。本文讨论了十多年来在执行这一原则中的正和误、得和失，发现主要问题在于对“市场运作”的要义出现认知偏差、“自主自愿”原则没有贯彻到底、“协同推进”原则的可操作性较差。建议进一步构建和完善我国农业保险的制度框架，并将农业保险的基本原则确立为：政府支持，单独监督，机构代理，统一管理，应保尽保，农户获益。[关键词]农业保险；基本原则；政府、市场、农户2012年11月颁布的《农业保险条例》（以下简称《条例》）实施12年了最近业内在热烈讨论修订《条例》，或一步到位制定《农业保险法》。此时有必要对《条例》确定的原则进行回顾和再认识，为来日修订《条例》或制定《农业保险法》提供一个基本原则的正确认知。
假如为农业保险《条例》的修订或者即将制定的《农业保险法》设定原则或者基本原则，其实就是设定农业保险的基本制度架构。以笔者之愚见，这些原则涉及政府、市场和农户三个主体。
（一）政府的职责
在政策性农业保险中，政府起主导作用。因为政策性农业保险主要为实现政府的农业农村发展和财政转移支付的政策目标，如何用好保险这个工具是政府首先要考虑的。在美国和加拿大，政府为什么要建立农业保险公司来经营不以营利为目的的农业保险？这是因为政府把农业保险当作给农民间接“发钱”（间接补贴）的工作，也就是当作一个普惠金融政策，即所有农户都可以在投保时享受同等的保费补贴待遇，达到对农业风险损失者进行充分补偿的目的。很显然，“发钱”这种工作不涉及利润，要做好以下三个安排：
第一，保证纯风险损失额与纯风险费相等，也就是纯风险保费的赔付率在一定期间（例如10年）平均达到100%，这既是费率精算的要求，也是制度可持续性的要求。财政部文件规定，农业保险的赔付率要达到毛保费的80%，按照《农业保险精算规定（试行）》则是75%。
第二，降低手续费成本。手续费（管理费）既包括合理的费用，也包括经办机构的合理利润，不可能让经营机构追求最大利润。按照我国现行规定，合理的综合费用率不能超过20%。为此，政府需要根据财政预算的可能，提供充分的、适应农业保险发展需要的保险费补贴和管理费补贴。
第三，鉴于政策性农业保险执行政府的政策，替政府“发钱”，不是完全的市场化业务和行为，政府在遴选保险经营机构代办农险业务时，不会让经营机构承担无限风险责任。为此，要通过立法作出特别的制度安排，建立国家巨灾风险管理体系，通过国家提供的价格合理的再保险和建立国家巨灾风险基金，或者提前安排一个低成本融资的渠道，来承接可能超过某一个值之后的风险责任。这样，才可能保证农业保险的可持续经营和发展。保险公司对于商业性农业保险业务要承担无限责任，灾害损失太大，公司资本金和准备金积累不足以支付赔款，就有可能破产。公司可以建立“任意准备金”，但不是法定准备金，这是“政府支持的农业保险”和商业型农业保险的重要区别之一。
要使“发钱”公平公正和有效率，需要政府专门机构依法监督。监督市场公平公正交易，监督经营机构合规操作，也要监督政府，特别是地方政府努力和依规协助；还要在保护投保农户正当权益不受侵犯的同时，监督农户的道德风险，例如欺诈、骗保，恶意索赔等。这里描述的对三方的监督，是一种理想的场景。
（二）市场的角色
这就是美国、加拿大、日本、西班牙这些发达的市场经济国家对政策性农业保险都没有采取自由竞争的方式，而是采取政府垄断性经营、政府经营委托商业机构代办、农民合作保险或多家市场主体联合共保等形式的主要理由。
如果当初我们制定《条例》时，想到“市场运作”会产生这种结果，可能就不选择“市场运作”了。
简言之，政策性农业保险的市场不是像商业性保险那样的自由竞争市场，而是一个不完全竞争市场，是政府通过一个管理机构单方定价，不需要讨价还价的单方市场。因此，在政策性农业保险市场中，不是市场集中度越低越好，而是集中度越高，反而越有效率，因为它不存在利润最大化的问题，竞争也不会降低成本。
（三）农户的权益
政策性农业保险的直接获益者是农户。农户获益是政策性农业保险支持农业农村现代化发展和财政转移支付政策的目标之一。对农业产业进行风险管理，保证国家粮食安全是政策性农业保险的间接政策目标。如果农户不能感受到它的好处，或者说“获得感”不强，没有参保的积极性，间接目标就难以达到。所以，举办政策性农业保险的国家都是通过法律来达到两个目标：
第一，通过适当的保险费补贴鼓励农户参加，在被保险标的遭受灾害损失时让被保险农户得到充分补偿。这里的充分指与其合同约定的补偿水平相一致，没有水分，不打折扣。
第二，尽量让绝大多数农户参加，把主要农业生产标的涵盖进来，实行应保尽保。也就是要有较高的承保覆盖率或者渗透率，比如90%以上。这样才能体现政策的普惠，才能对农业产业风险实现管理，保证农业生产稳定，实现粮食安全的目标。
只有实现这两个目标，才能保证制度是成功的。因此，制定法律法规必须考虑这两个目标，围绕这两个目标制定规则。我国现行《条例》所确定的原则，没有充分考虑和体现这个重要方面，实践中的一些问题无法得到较好解决。特别是定损理赔规则粗糙，无法有效防止定损理赔中对被保险农户权益的侵害，也无法有效提高承保覆盖率。
（四）基本的原则
综上所述，如果修订《条例》或者起草《农业保险法》需要一个简单概括我国农业保险制度特征的基本原则，这个基本原则可以概括为：政府支持，单独监督，机构代理，统一管理，应保尽保，农户获益。
当然，不管是否写上这些原则，这些精神应该贯彻到修订的《条例》或者将要制定的《农业保险法》中。
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