前言：改革是解决问题的正确途径，正确的改革推动社会的发展进步。
二十届二中全会将于2月26日至28日召开，《党和国家机构改革方案》将会在会上进行审议研究。
近日，还有一个比较热议的话题，那就是一些“人口小县”正在搞机构变革。人口只有12万的山西娄烦县，搞起了“精兵简政”：通过机构改革试点，该县将9个县委机关减少到6个，26个政府部门降至16个。这样的机构改革，在山西、青海等多地都在进行。
有朋友会问，这是在搞“缩编”吗？原因究竟是人口太少、无需太多编制人口，还是像一些猜测所言，是因为地方财政捉襟见肘倒逼的改革？
现在说财政困难的基本上都是在县一级以下，你听说过几个地级市和省级财政喊穷说困难的，基本上没有。一般而言，地级市和省一级财政都相对宽裕，这两级的公务员，个人在绩效奖和精神文明奖等方面，他们的实际收入都比县级公务员要高不少，是因为他们付出的多，作出的贡献大吗？不见得。
我一直觉得，地级市这一级行政机构，真的没有多少存在的必要，撤并强县才是将来行政改革的出路。
本文作者简介：方远（1987―），男，华师师范大学政治学研究院硕士研究生，研究方向：地方政府与地方治理
摘要：“市管县”体制是中国地方政府层级结构的突出特点。从目前来看，“市管县”体制不仅不能够带动农村地区的发展，还严重阻碍了县域经济的发展、造成了行政管理效率的降低和行政成本的增加。因此，改革“市管县”体制成为政治体制改革的突破点。“强县扩权”改革通过赋予扩权县财政、人事以及社会经济管理权限，克服了“市管县”体制的缺陷，促进了县域经济的发展。
关键词：“市管县”“强县扩权”县域经济
一“市管县”体制的缺陷
“市管县”体制，是指由地级以上的城市地方政府领导和管辖若干县级政府，以经济发达的城市为中心，带动周围县域经济，以实现城乡共同发展的一种行政管理体制。
从20世纪50年代到90年代，“市管县”体制在我国地方政府层级结构中基本形成。原来的“市管县”体制考虑的是以行政权力和手段干预经济，然而随着政治和经济环境的变化，政治学的话语从“管理”变成了“治理”，政府从“管制”变成了“服务”，转变政府职能成为新政治改革的方向。因此，为实现城乡共同发展的“市管县”体制失去了其最初的制度支撑，以致成为束缚县域经济和农村发展的体制性因素。“‘市管县’体制成为县乡财政困难、县乡公共产品提供不足和公共服务效率低下的主要原因，同时也成为‘三农’问题凸现和激化的重要因素之一”。
1.“市管县”体制缺乏充分的法律依据
《宪法》明确规定，我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县。”当时只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可以实行“市管县”。而在实际当中实行“市管县”的地级市竟达到了400多个。《宪法》规定管县的地级市实际上是受省的委托而“代管”县，但事实上地级市与被管县之间是“直管”的关系，管县的地级市成为实际上的一级行政区划。这种“代管”与“直管”的矛盾，事实与规定的矛盾是缺乏法律依据的。
2.“管理链”拉长，导致行政效率降低和行政成本增加
实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管辖由省的名义管理(虚管)变为由市实际管理(实管)，行政区划的层级变成四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，都不得不经由市一级。省县之间信息传递增加了一道程序，存在很多不必要的审批环节，造成管理链拉长，影响了信息传递速度，降低了行政效率。
增加地级市这个中间层级，还加大了行政管理成本。在“市管县”体制之下，地级市是作为省县之间的一级行政建制，拥有和省级政府类似的机构和部门，包括市委、市政府、市人大、市政协，还建立了与省级政府对口的政府部门，许多地级市还在北京设有驻京办事处，机构庞大、人员众多、运行成本高昂。许多不必要或者职能作用很小的部门大量占用着有限的资源，造成资源配置的巨大不合理。
3.“市管县”体制造成市县利益冲突，束缚了县域经济的发展
我国县域国土面积超过全国国土面积的90%，GDP则超过全国一半以上,县域经济的发展和水平如何，直接决定着我国社会和经济的发展水平，直接关系到基层人民的生活状况和生活水平。
然而在“市管县”体制下，地级市一级的存在使得县域经济的发展受到很大束缚。首先，从上级政策和财政支持上看，省级以上的都要先经过市一级才能到县，所以一些好的政策和财政转移支付往往被市一级截留，往往造成“市吃县”的情况出现，给县域经济的发展造成了政策和财政的缺失。其次，县级政府的社会、经济和行政权力十分有限。在有些省份，县里新注册的企业要到地级市审批、县里的大小项目要得到市的认可，还有连每年县里新车上牌都要到地级市的车管所注册。最后，权力在地级市手上，但是地级市不可能对所辖县的情况比县政府熟悉，因此，管理者和管理对象在某种程度上是一种脱节。
4.“小马拉大车”，辐射能力和带动作用不强
“市管县”的主要目的是以城市为中心辐射农村，以城市的经济实力带动县域经济发展，然而事实上并不是每个地级市都具备这样的辐射能力和带动作用。除省会城市、沿海开放城市和其他一些中等发达的城市外，一些经济和工业基础薄弱、没有自己城市优势又没有区位和政策优势的地级市和由县级市升格而成的地级市没有多少带动能力。但是就是这些没有多少带动能力，城市化程度低，经济欠发达，所管理县的数目并不少。例如江苏省的苏、锡、常地区，常州与无锡工业实力很强，但各带3个县，苏州也只带6个县，而实力不强的扬州市却管辖10个县，时人将这一现象比喻为“小马拉大车”。
二“强县扩权”改革的作用和内容
针对“市管县”体制的缺陷，2005年6月，总理在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。而“强县扩权”改革正是“省直管县”的第一步和最关键一步。
所谓“强县扩权”就是指在现行地方行政层级体制结构不变的前提下，将一部分原本属于地级市的经济和社会管理权、审批权等直接赋予区域内经济相对发达的县，并在财政体制上实行“省直管县”，赋予县级政府更大的人事权、财权、资源支配权和经济社会发展的决策权，以减少行政层级、减低行政成本、提高行政效率的一种管理模式。
（一）“强县扩权”的作用
“强县扩权”改革是为了减少“市管县”体制的缺陷和弊端，正确处理市县之间的关系，促进县域经济发展的一种创新制度。作为“省管县”体制改革的第一步，“强县扩权”改革能够促使市级政府和县级政府协同合作发展，激发双重积极性，以县市发展覆盖省乃至全国，由点到面，能够最终实现中央政府和地方政府的共同发展。
1、促进县域经济的发展，扶持“三农”建设
通过“强县扩权”改革，县级政府或得了极大的社会经济管理权力，特别是财政权和行政审批权。通过实行“县财省管”，缩减了市一级的财政管理层级，地级市不再集中县域财力，中央和省政府的政策和财政转移支付能够直接到位到县一级，保证了财政资金调度和专项资金拨付及时足额，加快了资金周转速度，提高了财政支出效率，同时也减轻了市一级财政的压力，增强了县域财政的自主性。
“强县扩权”改革对于农村的建设，农业的发展也有极大的帮助。在“市管县”体制下，广大的农村地区不仅得不到足够的重视，农村建设缺少政策支持、农业发展缺少资金和人才，而且本应属于农村的利益和财政资金被市级挪用或者剥夺，这使得城乡统筹发展成为空话，城乡差距越拉越大。通过“强县扩权”改革，县级获得了直接的财政和行政权力，县级可以将财政资金投入到农村，向农业输送大量人才，在最大程度支持“三农”发展。
2、减少行政成本，提高管理绩效
从管理学角度来看，扁平化的组织结构能够提高效率，当今国际上的行政层级都是往扁平化的方向发展，因此减少行政层级是大势所趋。同时，从信息传递的效率角度来看，层次越少，信息传递的失真率就越低，减少一个层级，信息流通量将按几何级数递减。因此，适当缩减中间层级，构建层次少、大幅度的扁平化组织结构，可以加快信息的传播速递，减少失真率，保证上级政策的传达和执行，提高行政效率和管理绩效。
多一级政府就要多一级与之配套的人力、财力和物力。通过“强县扩权”改革，赋予县级社会经济管理权力，省政府在某些方面就可以跳过市一级直接与县进行沟通，这样既减少了市级这一中介的行政成本，同时，市级的一些职能部门就可以撤销或者缩小规模，这样就可以精简机构、缩小人员编制和降低行政支出。
3、保证省级政策的贯彻和落实，提高区域发展的整体性
在“市管县”体制下，上级的政策在基层不能够完全得到落实，市一级往往采取“打球”和有选择性执行的方法来敷衍搪塞。通过“强县扩权”改革，省政府能够直接掌握到扩权县的准确信息，上级政府的政策能够直接被贯彻和落实，政策执行过程中的监督和反馈的速度也比较快，有利于确保政策的实施效果和目的。
“强县扩权”改革对省级政府处理区域发展的整体性问题上也是一大利好。在“市管县”体制下，各个县之间由于存在着信息不对称，存在着重复建设和盲目竞争，造成资源的巨大浪费。通过“强县扩权”改革，省级政府直接控制了县一级，信息在纵向和横向之间传播都变得有效，避免了县市与县市之间盲目竞争和重复建设，节省了资源，保护了生态环境。同时，省级在区域内的重大规划和重大基础设施方面能够协调各方，从而有利于提高区域发展的整体性。
（二）“强县扩权”的内容和措施
1、改革和完善扩权县财政管理体制
财政权是县域经济发展所需要的最重要的权力，也是“市管县”体制下县级所缺失的最主要权力。因此“强县扩权”改革，首先要改的就是财政管理体制。就是要实施“县财省管”制度，压缩财政层级。即在财政的收支、预算结算、专项资金拨款调度方面有省直接分配到县，实行中央、省、县三级财政层级制度，在财政上彻底取消“市管县”。
其次，要合理界定事权，建立与事权相匹配的财政体制。明晰的事权是划分财力的基础，也是实现财政分配均等化的重要前提。因此，要按照县级政府在区域内履行公共职能和提供的公共产品和公共服务的范围、性质、数量、质量等发面来划分事权，并匹配与事权相适宜的财力。
第三，改革和完善中央对扩权县的转移支付制度。中央和省级政府对县级的转移支付要能够使得县级财政的收入和支出能够保持平衡，要根据不同地区的事权，提高转移支付的总量。还要考虑到不同地区基本公共服务的均等化问题，上级政府可以考虑扩大转移支付的范围，将转移制度和专项转移资金放到县域经济、居民住房、农村义务教育、医疗、社保上，努力实现城乡居民基本公共服务的均等化。
（二）扩大县级政府的经济社会管理权限
“强县扩权”改革就是将原属于地级市的经济社会管理权限下放到县。以浙江省为例，经过三次“强县扩权”，将基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批等权限下放到县。之后又将对外经贸、国土资源、交通、建设、金融等十二大类权限下放到县。实践证明浙江省的经验是可取的。
将国土资源使用权和发展计划审批权下放到县。让县级政府因地制宜地做好自身的发展规划，给与县级重点项目国土资源使用权。以湖北省为例，将发展计划、经济贸易、旅游交通、人事、市场监管、国土资源、等权限下放到县，将以前由市级审批和管理的改由县自行审批和管理。
扩大社会管理权限。扩权县要有与之相对等的社会责任和社会管理权限。以前属于市级政府拥有的工商营业执照、户籍管理、车辆管理等都下放给县，既方便了县域居民的生产和生活，又为县级财政增加了财政收入。
（三）改革县级干部人事管理体制
改革现行的县级干部人事制度。在“市管县”体制下，县级地方政府的人事干部任免不仅受中央和省级政府的领导，还在很大程度上受上级地级市的影响。这样容易使得省级的政策不能发挥实效，也容易出现多头管理的混乱局面。而“强县扩权”改革后，县主要党政机关领导的产生应由省委直接进行考核，强化省级对县级人事干部的直接监督和管理。对工作业绩突出，对县域经济或社会管理做出过重大贡献的党政干部可以优先提拔、提高级别待遇。对没有作为的干部进行教育和批评，有严重错误的立即进行调整或依法行事。
三、小结
“市管县”体制是当时的社会和政治环境的产物，从历史发展的角度来说，“市管县”体制曾经起到过作用。但是政策都有时效性，“市管县”体制在随着社会环境的变化之后不仅不能促进经济社会的发展，反而成为一种阻碍因素。