《龙岗区街道政府投资建设工程管理办法（试行）》政策解读
一、背景和必要性
自2018年1月5日，龙岗区政府印发实施《龙岗区政府投资项目管理办法》以来，进一步加强了龙岗区政府投资项目管理，建立健全了政府投资项目储备与审批管理、项目计划和资金管理、项目建设管理、项目监督等方面的规范透明、标准科学、约束有力的政府投资项目决策和组织实施程序，有力地提高了政府投资项目的社会效益和经济效益。
但《龙岗区政府投资项目管理办法》仅适用于200万元以上的政府投资项目管理，明确提出不适用于200万元以下的小型建设工程。近几年来，随着我区城区建设的深入推进以及“强区放权”改革的深化落实，各街道负责实施的200万元以下政府投资建设工程项目实施越来越多，但因技术人员不足、管理实施部门不明确等因素，各街道在200万元以下的小型建设工程立项、发包、现场变更、竣工验收、结（决）算等管理上存在不统一、不规范、不专业的问题。尤其是在工作中发现，部分街道在政府投资建设工程项目中，存在小型工程立项不规范、立项慢、价格混乱、单价参差不齐，以及工程实施过程中存在挂靠施工、合同管理权限不明、程序混乱、合同要素不齐、合同签订、履约管理不规范等4类12个问题。
针对街道政府投资建设工程监督管理上的空白地带，并结合工作中发现的问题，为建立健全街道政府投资建设工程管理制度，对街道政府投资建设工程管理予以指导规范，切实提高工程管理水平和财政资金使用效率效益，充分确保工程质量和安全。按照区委区政府的统一部署，区住房建设局牵头协调，多次组织区发改、财政部门及各街道办进行交流座谈，深入了解街道政府投资项目的议事架构、部门分工、审批流程、施工管理、材料归档等现实状况，征集街道存在的问题困难及意见建议，并根据《龙岗区政府投资项目管理办法》、《龙岗区基本建设项目竣工财务决算及产权登记管理暂行办法》、《龙岗区住房和建设局关于印发<龙岗区建设工程招标投标管理规定>的通知》、《龙岗区建设工程承包商履约评价实施办法》等文件精神，结合前期调查情况，并经区政府会议审议统一，最终形成了《龙岗区街道政府投资建设工程管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。
二、基本原则
《管理办法》规定，对于各街道建设工程应按“先立项、后实施”的原则开展，应急工程和抢险救灾工程按照有关规定执行。同时，项目立项应按“轻重缓急”原则编制项目预算，在工程发包环节应当坚持择优原则，坚持概（匡）算控制预算、预算控制结（决）算的原则，建立健全项目管理责任制，全面推动街道政府投资建设工程项目管理的规范化和制度化，切实提高工程管理水平和财政资金使用效率效益，充分确保工程质量和安全。
三、适用范围
四、主要内容
《管理办法》共有5个章节四十三条，从政策制定目的意义、适用范围、议事制度，到工程项目立项管理、招标投标管理、合同管理、监督管理等方面作出了相应的规定，主要内容如下：
（一）“总则”部分。具体为第一至第七条，其内容进一步明确了《管理办法》的必要性、重要性及目标性，规定了适用范围和工作原则，其中：
第三条，明确了《管理办法》适用于街道负责实施的政府投资建设工程。
第四条，强调“各街道办建设工程原则上按先立项、后实施的原则开展”的内容，能够约束并规范“工程立项慢，存在堆积上会现象”。
第五至第七条，进一步明确了各街道办应该建立街道政府投资建设工程的议事决策机构，以及议事决策机构、街道城建部门、项目实施部门在街道政府投资工程中的责任分工。能够对“不作为”、“慢作为”、“乱作为”等三类问题，明确建设工程决策、监督、实施的责任主体，进而落实工程项目全过程的规范化。
（二）“项目立项管理”部分。具体为《管理办法》第八至第十二条，其内容进一步明确了各街道办政府投资建设工程的决策形式。其中：
第八、九条，要求各街道结合实际，指定200万元以下街道政府投资小型建设工程立项主管部门，并制定立项管理办法，同时根据区发改部门要求，细化提出了200万元以下街道政府投资小型建设工程立项要求，规范了资金使用流程。
（三）“项目招投标管理”部分。具体为《管理办法》第十三至第二十一条，主要是规范各街道政府投资项目发包行为。其中：
第十三条，强调建设工程招标投标实行招标人负责制。招标人的法定代表人是招标活动的第一责任人，对招标过程和结果的合法性负责。
第十五条，要求各街道制定本街道建设工程发包指引，明确建设工程发包标准和程序。
第十六条，强调工程项目招标不得化整为零、规避招标的总原则，要求街道制定统一的建设工程发包指引、引导招标人实行大标段招标等方式，压实街道主体责任。
第十七条，明确应急工程、抢险救灾工程的认定程序，杜绝街道假借“应急工程”名义走“绿色通道”直接发包。
第十八条，规定街道应当依法组织工程发包，严格把关工程发包前提条件，按照街道建设工程发包指引监督工程发包方式，禁止违法发包工程行为，并根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号），明确工程发包不得存在的五种典型违法违规行为。
第十九条，对由各街道立项的小型建设工程，超出立项工程建设范围的增加工程，明确应由街道按照建设工程议事制度进行审批，并按照建设工程发包有关规定进行发包。上述条款，能够对“自由裁量权加大”、“假借招标制度限额红线、违规直接工程规避招标”的问题，能够有效加以约束和规范。
第二十条，强调主体责任，严格实行不转包挂靠违法分包工程承诺制。
第二十三条，旨在严格落实《深圳市龙岗区住房和建设局深圳市龙岗区发展和改革局深圳市龙岗区财政局关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（深龙住建〔2019〕17号）规定，规范建设工程承包方式。
（四）“项目合同管理”部分。具体为《管理办法》第二十二至第三十条，主要是规范各街道政府投资项目合同管理行为。其中：
第二十二条，各街道应制定本街道建设工程合同的管理办法，要求包含有关合同要素。
第二十四条，对项目预算200万元（不含）以下的小型建设工程项目需要突破项目预算的，要求街道项目实施单位可以根据实际情况和需求提出调整方案，由街道按照建设工程议事制度进行审批。
第二十六条，要求各街道应制定本街道建设工程变更的管理办法，并明确了变革管理办法应该包括的内容。上述条款，能够对“变更制度出台慢”、“建设实施进度慢”、“擅自变更”、“合同混乱”问题，全面加强街道政府投资建设工程合同管理。
第二十八条至第二十九条，主要是强化街道对建设工程项目责任主体加强施工分包管理。其中，第二十九条明确各街道应当履行工程施工发包与承包行为日常管理检查责任，应当在工程开工后定期对施工是否存在违法发包、转包、挂靠、违法分包行为进行检查。
第三十条，按照《龙岗区政府投资建设工程承包商履约评价实施办法》，街道应当于每年6月、12月客观、公正地对承包商进行定期履约评价和合同履行完毕后进行最终履约评价，并通过龙岗区政府投资建设工程承包商履约评价管理系统申报履约评价结果和《龙岗区政府投资建设工程承包商履约评价报告书》，进一步促进承包商依法、诚信履行工程合同和投标承诺，提高承包商履约水平，保证工程的质量和安全，对“违规转包”、“挂靠施工”、“建设实施进度慢”等问题，能够有效加以约束和规范。
（五）“项目监督管理”部分。具体为《管理办法》第三十一至第四十一条。主要是规范各街道政府投资项目自查自纠、抽查检查和责任倒查的制度机制，其中：
第三十一条至第三十五条，明确各街道应组织对街道政府投资建设工程竣工评价、财务决算、合同设立、招标发包、施工质量等实施情况进行自查自纠，并承担相应的责任。
第三十八条第二款，开展对街道履行施工发包与承包监管检查职责情况的督查活动，督促街道加强施工发包与承包行为管理，规范施工发包与承包活动，保证工程质量和施工安全，遏制违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为，维护建筑市场秩序。
第三十九条，对建筑市场各方主体因发生转包、出借资质等违法行为受到行政处罚的，列入建筑市场主体“黑名单”，按照《深圳市龙岗区关于对建筑市场严重失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》实行联合惩戒，在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给予限制。
第四十条，明确区发改、财政、建设等主管部门适时组织对街道建设工程项目实施情况督导检查、抽查考评。
第四十一条，对各街道违规行为责任追究作出了规定。上述条款，能够对“不作为”“慢作为”“乱作为”等三类问题，建立了有章可循的自查自纠、抽查检查和责任倒查的制度机制。
五、常见问题及解答
（一）什么是带资承包工程建设？
带资承包工程建设是指工程建设项目由施工单位带资承包工程和垫款施工。政府投资项目建设单位在招标文件和施工合同未设工程预付款或未全额支付工程预付款或未按合同约定支付工程进度款（不含合同约定的质量保证金），均视为要求施工企业带资承包工程建设。
（二）违法分包工程有哪些情形？
违法分包是指施工单位承包工程后违反法律法规规定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。存在下列情形之一的，属于违法分包：
1.承包单位将其承包的工程分包给个人的；
2.施工总承包单位或专业承包单位将工程分包给不具备相应资质单位的；
3.施工总承包单位将施工总承包合同范围内工程主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外；
4.专业分包单位将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的；
5.专业作业承包人将其承包的劳务再分包的；
6.专业作业承包人除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型施工机械设备、主要周转材料费用的。
（三）转包工程有哪些情形？
转包是指承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。存在下列情形之一的，属于转包：
1.承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的；
2.承包单位将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；
3.施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的；
4.合同约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或施工单位不能提供有关采购、租赁合同及发票等证明，又不能进行合理解释并提供相应证明的；
5.专业作业承包人承包的范围是承包单位承包的全部工程，专业作业承包人计取的是除上缴给承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；
6.承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；
7.专业工程的发包单位不是该工程的施工总承包或专业承包单位的，但建设单位依约作为发包单位的除外；
8.专业作业的发包单位不是该工程承包单位的；
9.施工合同主体之间没有工程款收付关系，或者承包单位收到款项后又将款项转拨给其他单位和个人，又不能进行合理解释并提供材料证明的。
（四）挂靠施工有哪些情形？
挂靠是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义承揽工程（包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动）的行为。存在下列情形之一的，属于挂靠：
1.没有资质的单位或个人借用其他施工单位的资质承揽工程的；
2.有资质的施工单位相互借用资质承揽工程的，包括资质等级低的借用资质等级高的，资质等级高的借用资质等级低的，相同资质等级相互借用的；
3.转包工程情形中的第3至9项，有证据证明属于挂靠的。
（五）建筑市场主体包括哪些？
本办法所称的建筑市场主体一般包括工程建设单位和从事工程建设活动的勘察、设计、施工、监理、造价咨询等企业，以及注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师、注册造价工程师等注册执业人员。
（六）有哪几种失信行为列入建筑市场主体“黑名单”？
经建设主管部门依法认定存在下列失信行为的建筑市场主体，列入建筑市场主体“黑名单”，实行联合惩戒：
1.利用虚假材料、以欺骗手段取得企业资质的；
2.发生转包、出借资质，受到行政处罚的；
3.发生重大及以上工程质量安全事故，或1年内累计发生2次及以上较大工程质量安全事故，或发生性质恶劣、危害性严重、社会影响大的较大工程质量安全事故，受到行政处罚的；
4.经法院判决或仲裁机构裁决，认定为拖欠工程款,且拒不履行生效法律文书确定的义务的；
5.拖欠农民工工资逾期未落实整改的；
6.建设单位拖欠工程款致使承包单位拖欠农民工工资的。
六、政策解读责任
按照“谁起草、谁解读”的原则，龙岗区住房和建设局为《龙岗区街道政府投资建设工程管理办法（试行）》解读责任主体。